Cada año en México, en el segundo periodo de sesiones de la Cámara de Diputados se presenta, se negocia y se define el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF).

Para analizar estos temas, la organización Fundar (@FundarMexico) creó un micrositio donde presentan el planteamiento de las diez faltantes del presupuesto 2012.

Estos puntos abarcan, según el criterio de Fundar, desde la falta de recursos para las políticas públicas prioritarias hasta la falta de información que permita evaluar y mejorar los gobiernos.

1.- Migración

Un primer punto en el tema migratorio es la opacidad en la información presupuestaria del Instituto Nacional de Migración (INM) y su impacto en los derechos humanos .

Propuesta

• La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, presentará trimestralmente los avances financieros y programáticos del INM, de aquellos programas de protección a migrantes, con información referente a: 1) Grupos Beta de Protección al Migrante; 2) Programa de Repatriación Humana; 3) Programa Paisano; y 4) Oficiales de Protección a la Infancia.

• El Ejecutivo Federal, por el INM, remitirá a los diputados un informe trimestral de carácter público que contenga la relación de todos los recursos destinados a los programas de protección de migrantes, incluyendo por lo menos a: 1) Grupos Beta de Protección al Migrante; 2) Programa de Repatriación Humana; 3) Programa Paisano; y 4) Oficiales de Protección a la Infancia.

2.- Transparencia presupuestaria 

La transparencia presupuestaria es un elemento necesario para que exista una rendición de cuentas efectiva, una mejor democracia y para que más ciudadanos confíen en el quehacer gubernamental. Además contribuye a mejorar las políticas públicas y a reducir la corrupción.

El Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria (ILTP) publicado en 2009, le otorga una calificación de 48 puntos a México de un total de 100 puntos. Esta calificación refleja la insatisfacción de los usuarios de información presupuestaria.

Propuesta

Por lo tanto, Fundar propone que para lograr cambios sustanciales en el nivel de transparencia presupuestaria es necesario incluir en la ley mayores requisitos de información presupuestaria y reformar la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria para que incluya como mínimo los siguientes cambios:

a) Publicar la información que se utiliza para la formulación del presupuesto. Esto incluye

• El programa operativo anual

.

• El anteproyecto de presupuesto elaborado por cada dependencia y entidad.
• Los techos presupuestarios preliminares enviados por la SHCP a las dependencias y entidades.

B) Incluir la siguiente información adicional al proyecto de presupuesto para poder analizar las finanzas públicas:

• Las previsiones de gasto de todos los fideicomisos para el año que se presupuesta.
• Los montos de egresos de los últimos dos años fiscales por programa.
• Los objetivos de los siguientes dos ejercicios fiscales por programa.
• Los activos financieros y no financieros de la Administración Pública Federal.

3.- Publicidad Oficial

En México no existen reglas claras para asignar las pautas publicitarias que contrata el Estado para difundir sus mensajes y en este periodo legislativo se presentaron 4 iniciativas para regular la comunicación del gobierno:

Las cuatro iniciativas señalan la necesidad de tener mecanismos de transparencia en el otorgamiento de recursos que garanticen el fácil acceso a la información.

Propuesta

En este tema, para Fundar, es importante que a la hora de dictaminar y aprobar las iniciativas de leyes en la materia, los legisladores se apoyen en estos principios:

A) Se debe regular qué se entiende por pauta oficial y establecer sanciones adecuadas para su incumplimiento.

B) Objetivos legítimos de la publicidad oficial. Deben basarse en la inclusión de información de interés público y no deben utilizarse con fines electorales o partidarios.

C) Criterios de distribución de la pauta estatal. Los Estados deben establecer, para la distribución de la publicidad oficial, procedimientos que reduzcan la discrecionalidad.

D) Planificación adecuada. La falta de planificación favorece el uso abusivo de la Publicidad Oficial y aumenta la discrecionalidad.

E) Mecanismos de contratación. Se debe asignar los recursos publicitarios a través de procedimientos abiertos y transparentes.

F) Transparencia y acceso a la información. Los Estados deben publicar periódicamente toda la información relevante sobre pauta oficial.

G) Control externo de la asignación publicitaria. Se deben establecer mecanismos de control externo por un órgano autónomo que permitan un monitoreo exhaustivo de la asignación de publicidad.

H) Pluralismo y Publicidad Oficial. Los Estados deben establecer políticas y destinar recursos para promover la diversidad y el pluralismo de medios de comunicación

I) Sobreejercicios injustificados en gasto en publicidad oficial. En el Presupuesto de Egresos 2012 la asignación para publicidad oficial alcanza los niveles históricos de 2009, cuando se presupuestaron más de dos mil millones de pesos y se ejercieron 500% más recursos.

4.- Medicamentos

Desde 2004, el Seguro Popular ha tenido como objetivos otorgar atención médica y medicamentos a los afiliados. A partir del 2008, se han incorporado al Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación mecanismos de control para la compra de fármacos.

No obstante, los informes de compra de medicamentos de los estados de 2008 a 2010 muestran serios problemas en el uso de los recursos y en la cantidad y calidad de la información que reportan. Los problemas son:

• Opacidad en el reporte de las transferencias que realiza la CNPSS a las entidades federativas.
• Discrecionalidad en la compra de medicamentos.
• Falta de información de los proveedores con los medicamentos adquiridos.

De acuerdo con la ASF, las anomalías en las compras de fármacos causaron un daño a las finanzas públicas por 314 millones de pesos, es decir, 10% del total de irregularidades en el Seguro Popular.

Éstas se concentraron en cinco aspectos: 1) compra de medicamentos por arriba del precio de referencia; 2) compra de fármacos no incluidos; 3) falta de comprobantes que muestren  precios reales; 4) la adquisición de medicamentos de patente sin consultar el precio con la Comisión Coordinadora para la Negociación de Precios de Medicamentos; y5) los estados no siempre publicaron información de las adquisiciones en tiempo y forma.

Propuesta

Al respecto, Fundar plantea la adición en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación  2012, en el artículo 40, fracción III inciso b) de los siguientes puntos:

• Las entidades federativas deben  publicar el monto total de las transferencias que reciben de la CNPSS por concepto de compra de medicamentos y otros insumos.
• Reportar de manera semestral, la información agregada de las adquisiciones, que relacionen: el nombre de los proveedores con los medicamentos y la cantidad vendida.

• En el reporte de compras de medicamentos se debe incluir los procesos de licitación o adjudicación directa para la adquisición de fármacos. Esta debe contener los criterios de toma de decisión.

5.- Acceso económico a la salud

Desde hace más de diez años, el gasto que proviene directamente del bolsillo de las personas ha sido la principal fuente de financiamiento del sistema de salud en México.

El Seguro Popular se planteó reducir el gasto de bolsillo en el financiamiento de la salud y esta administración se propuso disminuir el gasto de bolsillo de los ciudadanos de 51% a 44% en 2012.

Sin embargo, la Secretaría de Salud, reconoció en 2009, que es poco probable que se alcance la meta, ya que para ese año significó el 49% del gasto total en salud.

Propuesta

Al respecto, Fundar propone adicionar al Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2012 en las siguientes fracciones del artículo 40:

Fracción VI- Las entidades federativas deberán generar y publicar anualmente la composición del gasto total en salud de los estados.

Fracción IX- La Secretaría deberá desarrollar una evaluación por entidad federativa con indicadores de avances en:

a) El acceso efectivo de los beneficiarios del Sistema de Protección Social en Salud a intervenciones y medicamentos;

b) El impacto en la mejora en la salud de los beneficiarios;

c) El impacto en el acceso económico a la salud de los beneficiarios del Sistema de Protección Social en Salud;

d) El acceso efectivo de mujeres y niños a los servicios de salud a través de las estrategias Embarazo Saludable y Seguro Médico para una Nueva Generación.

6.- Infraestructura Salud

En la perspectiva del Ejecutivo Federal es inminente la Cobertura Universal en Salud en 2012. La cobertura universal de salud la integran el Seguro Popular con 43.8%; el ISSSTE con 10.5% y el IMSS con 45.7%.

Es importante destacar que la afiliación por sí misma no garantiza el acceso a los servicios de salud. México se encuentra por debajo del estándar dentro del conjunto de naciones de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo (OCDE) pues ocupa el penúltimo lugar en el gasto total en salud. El gasto promedio de la OCDE en 2009 fue de 9.4% del PIB y en México fue 6.4%.

El número de camas de hospital por cada mil habitantes es un referente sobre la disponibilidad de infraestructura sanitaria para la atención de la salud de la población. En México había en 2009, 1.7 camas de hospital por mil habitantes, muy por debajo del promedio de los países de la OCDE que es de 5 camas.

Propuesta

Es imprescindible que los afiliados al Seguro Popular y toda la población sin acceso a la seguridad social tengan acceso efectivo a centros de salud y hospitales para recibir la atención médica que necesitan, por lo que Fundar recomienda en la materia los siguientes puntos:

• El Estado mexicano debe incrementar la inversión pública en infraestructura médica para cumplir con su obligación de garantizar el derecho a la salud de las y los mexicanos.

Adicionar a la fracción IV del artículo 40 del Decreto de PEF 2012 lo siguiente:

• La inversión en infraestructura médica debe priorizar municipios y estados con mayor marginación.
• La SSa evaluará y publicará anualmente los avances en la ejecución del Plan Maestro de Infraestructura midiendo su impacto en las carencias nacionales, estatales y municipales de infraestructura médica.
• La Comisión Nacional de Protección Social publicará semestralmente las obras e inversiones realizadas con los recursos del Fondo de Previsión Presupuestaria

7.- Salud sexual y reproductiva

La salud reproductiva es un estado general de bienestar físico, mental y social, y no de mera ausencia de enfermedades o dolencias en todos los aspectos relacionados con el sistema reproductivo y sus funciones y procesos. En consecuencia, la salud reproductiva entraña la capacidad de disfrutar de una vida sexual satisfactoria y sin riesgos y de procrear, y la libertad para decidir hacerlo o no hacerlo, cuándo y con qué frecuencia (Programa de Acción de la Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo, El Cairo, 1994).

Esta definición toma cuerpo en el artículo 4° Constitucional:

• Toda persona tiene derecho a decidir de manera libre, responsable e informada sobre el número y el espaciamiento de sus hijos.
• Toda persona tiene derecho a la protección de la salud.

Tal articulado manda al Estado mexicano a garantizar las condiciones reales para su cumplimiento, lo cual se traduce en una serie de señalamientos específicos en la Ley General de Salud.

La política sexual y reproductiva para la población sin seguridad social está bajo la rectoría de la Secretaría de Salud Federal y se concreta en los llamados Programas de Acción:

• Arranque Parejo en la Vida;
• Salud Sexual y Reproductiva para Adolescentes;
• Planificación Familiar y Anticoncepción;
• Cáncer de mama;
• Cáncer Cérvicouterino;
• Prevención y Atención de la Violencia Familiar y de Género;
• Igualdad de Género en Salud; y,
• VIH/SIDA e ITS.

No obstante, la importancia del tema es la transformación a la estructura financiera con la incorporación del Sistema de Protección Social en Salud con la modificación de la Ley General de Salud, en el año 2003, lo que debilitó el desarrollo efectivo de dicha agenda programática.

Propuesta

Para asegurar el desarrollo de los programas en salud sexual y reproductiva es fundamental que los diputados resguarden los mecanismos  financieros específicamente dirigidos a estos temas. Por consiguiente, es de adicionar en el Artículo 40. La ejecución y operación del Sistema de Protección Social en Salud,  del Decreto del PPEF 2012,  lo siguiente:

• La obligación de que la Secretaría de Salud y las entidades federativas publiquen los Acuerdos para el Fortalecimiento de las Acciones de Salud Pública en los Estados en sus respectivas páginas electrónicas una vez ratificados.
• Las entidades federativas deberán informar a la Secretaría de Salud sobre la aplicación de los recursos federales transferidos. Ambas instancias difundirán la información en sus respectivas páginas electrónicas.

8.- VIH/SIDA

De acuerdo con el documento Vigilancia Epidemiológica de casos de VIH/SIDA en México. Registro Nacional de Casos de SIDA. Actualización al 30 de junio de 2011, el Centro Nacional para la Prevención y el Control del VIH/SIDA (CENSIDA) estimaba que en 2010 había en México 225 mil personas adultas (entre 15 y 49 años) con VIH. De esta cifra estimada, se tienen confirmados 149 mil 883 casos de SIDA acumulados desde 1983 y 34,976 detecciones de VIH acumuladas desde 1985 así como 5 mil 121 defunciones relacionadas con el SIDA en 2009.

Para dar respuesta al problema del VIH/SIDA, desde 2004 el gobierno federal destina recursos en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Programa Presupuestario “Prevención y atención del VIH/SIDA y otras ITS”, único programa dentro de todo el Presupuesto que etiqueta recursos para este fin. Sin embargo, los resultados obtenidos no son los esperados: el Cuadro 1, muestra como, de acuerdo a la Dirección General de Epidemiología de la Secretaría de Salud, el número de nuevas infecciones por VIH notificadas y el número de defunciones por SIDA se mantienen en el mismo nivel desde 2001.

Un análisis de las asignaciones presupuestarias a este programa permite detectar una tendencia a la baja en la asignación de recursos y una fragmentación del presupuesto entre el CENSIDA y Hospitales de Alta Especialidad e Institutos Nacionales de Salud. El Cuadro 2 muestra el presupuesto proyectado y aprobado para el total de programa y la manera cómo se divide en prevención y atención.

La tendencia a la baja es muy notoria en el periodo 2008-2010. Tras un incremento en 2011, el presupuesto vuelve a bajar en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2012, incluso a un monto inferior al aprobado en 2008.

También reduce la efectividad de la respuesta porque como se muestra en el Cuadro 3, el número de personas sin seguridad social que la Secretaría de Salud, de acuerdo a sus Estrategias Programáticas, estima atender en los Ejercicios Fiscales correspondientes, aumenta año con año. Si en años anteriores con el presupuesto aprobado no se ha logrado revertir el avance del VIH/SIDA en México, queda la gran interrogante de cómo tener una respuesta eficaz con menos dinero.

Propuesta

Ante este panorama, se insta a las y los legisladores para que al momento de discutir el PEF 2012 se tomen en cuenta las siguientes consideraciones:

• Incrementar el presupuesto destinado para la prevención y atención del VIH/SIDA en un monto que, por lo menos, contrarreste el efecto de la inflación.
• Incrementar el presupuesto destinado para la atención de pacientes con VIH/SIDA considerando el aumento de personas con VIH/SIDA en México que no cuentan con seguridad social.

• Otorgar al Instituto Nacional de Enfermedades Respiratorias presupuesto suficiente para atender a las personas con VIH/SIDA que acuden a sus instalaciones.

9.- PEMEX

La Reforma Energética de 2008 incluyó la ampliación de la participación de la iniciativa privada en la industria petrolera nacional. Esto se hizo a través de la creación de un nuevo marco legal y normativo de contratación específico para Petróleos Mexicanos, para lo que se denominó las actividades sustantivas de carácter productivo. Con base en este marco, a finales de 2010 se aprobó el nuevo modelo de contratación denominadocontratos integrales de exploración y producción.

En este tipo de contratos, los contratistas desarrollan de manera integral los proyectos. Para ello, se les cede áreas de hasta 170 kilómetros cuadrados por periodos que pueden alcanzar hasta 35 años. El pago consiste en una tarifa por barril –a definir en cada proyecto- más el reembolso del 70 al 80% de los gastos. La función de PEMEX es, básicamente, aquella de asignar los contratos, controlar que se cumplan los acuerdos y las condiciones pactadas, la racionalidad de los costos reembolsables y, en general, vigilar el buen desarrollo de los proyectos.

Propuesta

Por todo ello, es fundamental que se transparente información clave de manera oportuna para que los legisladores puedan ejercer su función de contrapeso y control en el uso del presupuesto público implicado en este tipo de contrataciones. Además, el adecuado acceso a este tipo de información es vital para que la sociedad en su conjunto conozca cómo están siendo gastados los recursos y pueda actuar como contralor social de estos contratos. Todo ello tendrá beneficios para el interés general en la medida que disminuirá la discrecionalidad en la toma de decisiones, ayudará a combatir la corrupción y mejorará el gasto público.

Por todo lo expuesto, es necesario tomar medidas encaminadas a la creación de condiciones de transparencia adecuadas para asegurar que los contratos integrales de exploración y producción se ajusten al interés público, que los recursos sean controlados adecuadamente y reducir así, los espacios de discrecionalidad y corrupción.

De esta manera:

Se puede incluir en el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación 2012 un artículo que obligue a PEMEX a informar sobre aspectos clave de los procesos de licitación y contratación de los contratos integrales de exploración y producción. Este artículo podría quedar como sigue: “Petróleos Mexicanos reportará, en los Informes Trimestrales y en su página web, los criterios utilizados en los procesos de licitación y el estado de los contratos integrales de exploración y producción establecidos por Pemex Exploración y Producción. El reporte deberá incluir, como mínimo, la siguiente información: justificación y pertinencia de que el proyecto se realiza a través de este tipo de contratación; el fallo de la licitación que incluya la evaluación de las empresas y las propuestas presentadas y la justificación de la selección de la propuesta ganadora; las versiones públicas de los contratos, incluyendo clausulado y anexos; avance de gasto, obras y desempeño de los contratos en curso respecto a sus objetivos y metas, justificando desviaciones; por último, el resumen de las averiguaciones, auditorías y sanciones que, en lo referente a las contrataciones, realizan los Órganos Internos de Control y la Auditoría Superior de la Federación”

10 .- Derecho a la Salud

A partir de la reforma constitucional en materia de Derechos Humanos publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011, se refuerzan las obligaciones del gobierno mexicano de garantizar el derecho a la salud, tal y como está desarrollado en los compromisos adquiridos en diversos tratados internacionales. Dicha reforma eleva los tratados internacionales en materia de Derechos Humanos a rango constitucional, lo cual impacta directamente en la posibilidad de exigir su cumplimiento.

Actualmente, está en manos de las y los Diputados incidir en el cumplimiento de dichas obligaciones a través de la mejora y creación de mecanismos que contribuyen a avanzar en una serie de retos pendientes. Entre estos, sobresale la necesidad de establecer mecanismos que contribuyan al control, transparencia y rendición de cuentas sobre la inversión pública dirigida al cumplimiento íntegro del derecho a la salud.

El presupuesto asignado a la salud –especialmente para la población sin seguridad social-a través del Sistema de Protección Social en Salud (SPSS), se ha incrementado hasta 10 veces en los últimos siete años. No obstante, como se observa en el siguiente cuadro, las mejoras en la disponibilidad y acceso a servicios sanitarios, así como  en las condiciones de salud de la población, son incipientes.

Propuesta

Ante lo expuesto, es urgente que la reforma constitucional entre en sincronía con una serie de mecanismos que contribuyan al cumplimiento del derecho, a través de un mayor control del gasto por medio de mejoras a la transparencia, evaluación y rendición de cuentas sobre el uso e impacto de la inversión pública –vía SPSS– en la mejora en el acceso a la salud.

En el marco de la aprobación del Presupuesto de Egresos 2012, el Decreto de Presupuesto representa un instrumento ideal a través del cual se pueden promover avances concretos para dar cauce a los retos mencionados. En este sentido, Fundar propone las siguientes adiciones al artículo 40 del Decreto de Egresos de la Federación: