Por una democracia eficaz (fragmento de regalo)

Esta semana comienza a circular dicho libro de Luis Carlos Ugalde, en el que se analiza por qué la democracia electoral no se ha traducido en gobiernos íntegros y eficaces.

Por una democracia eficaz (fragmento de regalo)

Esta semana empieza a circular este libro de Luis Carlos Ugalde. Con una mirada histórica de tres décadas y media, el autor analiza por qué la democracia electoral no se ha traducido todavía en gobiernos íntegros y eficaces y ofrece algunas recomendaciones para construir una gobernabilidad democrática eficaz. Con el permiso de la Editorial Santillana, se reproducen algunos fragmentos.

Por una democracia eficaz. Radiografía de un sistema político estancado, 1977-2012.

Luis Carlos Ugalde

 

Director General de Integralia Consultores. Fue consejero presidente del IFE en 2003-2007. Autor del libro Así lo vivi. Testimonio de la elección presidencial de 2006, la más competida en la histria modera de México (Grijalbo, 2008).

En el 2012 México era un país con libertades ciudadanas y derechos políticos. Aunque tenía un agudo problema de pobreza y desigualdad, con niveles alarmantes de inseguridad pública y mayor corrupción que apenas una generación antes, era estable y gobernable. Su gobierno mantenía el monopolio del uso de la fuerza en la mayor parte del territorio, seguía cobrando impuestos (pocos) y esa baja recaudación fiscal la compensaba con los ingresos del petróleo. A pesar de las fallas, no era un Estado fallido (aunque sí una democracia de baja calidad con gobiernos deficientes que daban pocos resultados).

La fachada política de México en el 2012, si bien mostraba un país democrático, su democracia estaba atrapada y contaminada por los mismos males del pasado: el clientelismo, la preeminencia de grupos de interés que la tenían capturada y maniatada, la falta de legalidad, de un sólido Estado de derecho y de ciudadanos con valores cívicos que fueran corresponsables de darle un nuevo rumbo a la nación. Todos los indicadores que “miden” la democracia reflejaban esa salud endeble: en el 2011, México ocupaba el penúltimo lugar entre los países de América Latina en cuanto al apoyo que sus habitantes le profesaban: sólo 40% decía que la democracia era preferible a cualquier otra forma de gobierno, cuando el promedio de la región era de 58% y solamente Guatemala estaba peor, con 36% de apoyo, según Latinobarómetro; Freedom House, una organización que estima el grado de democracia de los países del mundo, consideraba a México como “parcialmente libre” ese mismo año, cuando apenas en el 2000 lo había evaluado como “libre”; asimismo, por primera vez en 30 años era calificado, según el Índice Freedom of the Press, como un país “no libre” en materia de libertad de prensa, como resultado de la intimidación de periodistas por parte del crimen organizado. Por eso The Economist Intelligence Unit etiquetaba la nuestra como una “democracia con fallas” en el 2010.

[…]

Aunque la democracia ha moderado el abuso del poder y estimulado mayor rendición de cuentas, la corrupción perdura e incluso ha empeorado. Cuando Vicente Fox rompió el monopolio de la presidencia en manos del Partido Revolucionario Institucional (pri) en el 2000, muchos pensaron que reduciría la corrupción que él adjudicaba a los priístas, a quienes llamaba despectivamente “tepocatas y víboras prietas”. Ese año, México había obtenido, en una escala de 1 a 10, una calificación de 3.3 en materia de integridad y honestidad, según Transparencia Internacional; años después, en el 2011, era ligeramente peor: había disminuido a 3.0.

[…]

Si la democracia significa mayor transparencia y mejor rendición de cuentas, ¿por qué la corrupción no se ha reducido en México? Si los libros dicen que la democracia produce gobiernos más responsables y atentos a las demandas de la sociedad, ¿por qué no se generó mayor confianza en los políticos y los partidos? ¿Por qué la legitimidad del sistema político —esto es, la aceptación tácita, voluntaria y genuina de los ciudadanos respecto de las reglas del sistema político— sigue siendo endeble? ¿Por qué la democracia mexicana no cuaja, pese a las reformas políticas y electorales que se han hecho desde 1977?

Apenas en los años noventas del siglo xx muchos intelectuales, políticos y líderes sociales creían que la limpieza electoral y la alternancia eran, además de la solución a estos problemas, un camino seguro hacia la democracia liberal —esto es, un gobierno representativo que rinde cuentas bajo un sistema de leyes que todos cumplen sin excepción—. Hubo elecciones limpias y hubo alternancia, pero la democracia liberal no floreció ni se solucionaron los problemas de desconfianza, corrupción e impunidad.

Equivocadamente, los enamorados de la alternancia apostaron por un nuevo inquilino, en lugar de construir una casa nueva. Creyeron que la modernidad política de México era un asunto de personas, no de instituciones; que “sacar al pri de Los Pinos” era causa suficiente para que las cosas mejoraran. Y este enfoque de la “transición a la democracia” fue equivocado porque lo relevante no era cambiar de inquilino sino transformar el sistema clientelista, impune y corrupto en uno democrático, liberal y con Estado de derecho. La mayor falla conceptual de la “transitología” mexicana fue suponer que el pri era el sistema y afirmar que su eliminación cambiaría ese sistema.

Por eso la teoría del inquilino fue errada, irresponsable e ingenua: hizo que en el 2000 muchos intelectuales y líderes políticos celebraran que el “dinosaurio” había muerto, sin darse cuenta de que todos, no sólo los priístas, éramos el dinosaurio, porque éste no es otra cosa que la estructura corrupta y clientelista del sistema político. Por eso el dinosaurio de la impunidad, del abuso del poder y de la desigualdad sigue más vivo que nunca.

La “épica del antipriísmo”, como le llama Fernando Escalante Gonzalbo, sirvió para construir una narrativa de cambio atractiva e incentivar una lucha maniquea de los buenos (la oposición) contra los malos (el pri) que diera metas concretas a la lucha política.[i] Lo sorprendente es que esa épica haya regresado durante la elección presidencial del 2012 en boca de algunos analistas y líderes políticos que argumentaron que un regreso del pri a la presidencia significaría el retorno de la corrupción. El problema de ese argumento es que no puede regresar algo que nunca se ha ido.

***

La inserción de la democracia electoral dentro de un sistema político que sigue conservando sus principales características del siglo xx ha hecho que prevalezcan los vicios del sistema, no las virtudes de la democracia. Las características principales del sistema político que se analizan a lo largo del libro —rendición de cuentas limitada, impunidad, clientelismo, escasa cultura de la legalidad y de la participación, así como fragilidad fiscal— han restringido la capacidad de la democracia para detonar una dinámica virtuosa de mejores gobiernos, con mayor integridad y mejores resultados. Aunque muchos pensaron que la democracia electoral cambiaría la naturaleza del sistema político, lo que ha ocurrido es que éste ha delineado un tipo de democracia que, lejos de ser liberal, es en cambio de naturaleza clientelista, está capturada por poderes de veto, con impunidad y poca rendición de cuentas, amén de poblada por ciudadanos parecidos a los de antes: apáticos, conformistas y con escasa cultura de la legalidad.

La combinación de una democracia electoral con un sistema político que poco ha cambiado ha tenido tres consecuencias: primera, que el gobierno federal y, aún más, los gobiernos locales funcionen con deficiencias y generen malos resultados; segunda, una democracia capturada por grupos de interés en la que el clientelismo se ha transformado en una vetocracia, y tercero, que la legitimidad del sistema político se haya erosionado o, dicho de otra forma, que la democracia todavía no haya construido su propia legitimidad, que sustituya aquella del nacionalismo revolucionario.

¿Qué dice el autor sobre algunos conceptos clave?

 

Impunidad

El principal problema sistémico de la política mexicana es la impunidad política, esto es, un sistema de irresponsabilidad donde los políticos y los funcionarios públicos no pagan las consecuencias de sus actos u omisiones. Ni el funcionario que trafica influencias, ni el diputado que vota malas leyes, ni el gobernador que endeuda a su entidad, ni el alcalde que gasta mal el presupuesto. Todos ellos navegan sin rendir cuentas ni encarar eventuales penas por sus yerros.

Cultura política de los mexicaos

Un problema mayor de la democracia mexicana es la escasez de demócratas en la sociedad, esto es, ciudadanos que cumplan la ley, participen en la vida comunitaria y contribuyan a financiar el gasto del gobierno. Se ha vuelto un cliché achacar los males de México a los políticos y los partidos y dividir al país en dos clases: los políticos malos, que engendran corrupción y mal gobierno, y los ciudadanos impolutos, que son víctimas de la maldad e incompetencia de aquéllos. Sin embargo, la clase gobernante surge y es parte de una sociedad con la que comparte valores y vicios, fortalezas y debilidades. Por eso se dice con frecuencia que “todo pueblo tiene el gobierno que se merece”.

Fragilidad fiscal

México recauda poco, gasta poco y gasta mal. Recauda poco porque cobra poco a sus habitantes para financiar el gasto del gobierno; gasta poco en comparación tanto con otros países como respecto de las necesidades sociales y de infraestructura del país, y gasta mal porque incluso ese gasto insuficiente con frecuencia se destina a satisfacer clientelas políticas o a dar subsidios mal focalizados. Según Carlos Elizondo Mayer-Serra, “un Estado con baja capacidad recaudatoria es un Estado frágil”.[ii] Yo añadiría que si ese Estado frágil además gasta poco y gasta mal es, asimismo, un Estado ineficaz.

Pocos impuestos, poca ciudadanía

Muchos derechos políticos y muchas obligaciones de gasto sin corresponsabilidad ciudadana para financiarlo son una ruta fácil y confortante al populismo, porque se estimula la cultura peticionaria sin poner atención a la calidad del gasto y a su financiamiento. La frase célebre No taxation without representation significa que los derechos políticos deben ir de la mano de las obligaciones fiscales. Separarlos, como en México, deja pobre a la hacienda pública y coja a la ciudadanía. Desafortunadamente, en el país hay más electores que causantes, cuando ambos debiesen ser sinónimos. Por eso Latinobarómetro reporta que en el 2010, ante la pregunta de qué cosas una persona no puede dejar de hacer si quiere ser considerada ciudadana, 72% decía que votar, pero sólo 50%, que pagar impuestos.

Legalidad y legitimidad

En México existe un divorcio entre legalidad y legitimidad. En un mundo democrático, la legalidad es una condición necesaria para que exista legitimidad, pero se requiere además que las leyes se construyan sobre valores compartidos por la sociedad y que sean eficaces para los fines que persiguen. Si esas condiciones se dan, legalidad y legitimidad son sinónimos. En nuestro país prevalece un amplio consenso sobre los propósitos ulteriores del Estado y de la política en general —justicia social, igualdad de oportunidades y soberanía frente a poderes extranjeros y, desde los años ochentas, a ese consenso de los fines que debe buscar el sistema político gradualmente se han ido sumando los derechos políticos, las libertades de expresión y asociación y los derechos humanos—. El problema, por tanto, no es que los valores que sustentan la legitimidad hayan cambiado sino que las leyes que surgen de ese consenso social no han sido eficaces para lograr sus propósitos. La falta de eficacia de la norma ha divorciado a la legalidad de la legitimidad. Por eso la legitimidad está en proceso de erosión.

[…]

La legitimidad es el mayor activo de la política y de los gobiernos. Constituye capital para invertir en obras transformadoras. Sin él, los gobiernos son rehenes de las pasiones contingentes y de los intereses de sus adversarios o de la manera en que se comporta la opinión pública. El que la legitimidad en México esté erosionada constituye uno de los mayores riesgos para la gobernabilidad democrática del país, pues reduce los márgenes de acción del gobierno y lo inhabilita para usar la fuerza para garantizar el orden y la estabilidad. Sin legitimidad, la democracia está en riesgo.

Vetocracia

La vetocracia es el gobierno del veto: la capacidad de actores políticos y económicos para usar su fuerza e influencia para bloquear decisiones y políticas públicas que afectan sus intereses y, con ello, mantener el statu quo. Por ejemplo, la del Congreso para bloquear iniciativas de cambio que propone el presidente; la de los gobernadores para detener, a través de sus legisladores afines, reformas que los perjudican (por ejemplo, en materia hacendaria); la de grupos empresariales para hacer uso de los tribunales y, mediante el amparo, generar suspensiones a decisiones administrativas (digamos, en materia de competencia); la de medios de comunicación que promueven a candidatos al Congreso para cuidar sus intereses (las llamadas telebancadas), la de los sindicatos, que usan su fuerza política para amedrentar a los partidos y bloquear cambios a la ley laboral.

Sobre la gobernabilidad

Durante el desarrollo estabilizador tuvimos en México gobernabilidad eficaz, pero no democrática. Fue eficaz porque el Estado garantizaba orden, la seguridad básica de sus ciudadanos, y el gobierno desplegaba políticas públicas que lograban sus propósitos: crecimiento, empleos, cobertura de salud y educación, aunque la calidad de muchos servicios fuera insuficiente. A partir de los años ochentas se cambió la estrategia en materia económica y se diseñaron nuevas instituciones políticas para que la gobernabilidad eficaz también fuera incluyente, esto es, para lograr una gobernabilidad democrática eficaz. Desafortunadamente, los resultados han sido pobres todavía, puesto que la baja calidad de la democracia constriñe la habilidad de los gobiernos para funcionar bien y dar buenos resultados.


[i] Fernando Escalante Gonzalbo, “México, fin de siglo”, en Pensar en México, Conaculta-fce, México, 2006, p. 36.

[ii] Carlos Elizondo Mayer-Serra, “Nuestro inefectivo pacto tributario”, en VV. AA., La flecha al aire. Homenaje a Javier Beristáin. Ensayos sobre economía, desarrollo e innovación educativa, itam-cide-Miguel Ángel Porrúa, México, 2010, p. 72.

Close
Comentarios