Bernardo Altamirano Rodríguez

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¿Es posible definir un consumidor global?

Por: Bernardo Altamirano Rodríguez

Hoy se celebra el Día Mundial de los Derechos del Consumidor. La elección del 15 de marzo para conmemorar a los consumidores nos remonta al discurso que pronunciara en 1963 ante el Congreso el entonces Presidente John F. Kennedy, en donde justamente se posicionó notablemente sobre estos derechos. Pero darle el carácter de “Día Mundial” implica reconocer que en todo el planeta se desarrollan esfuerzos de diferente impacto que buscan hacer más eficaz el disfrute de los derechos de los consumidores.

Existen avances y pendientes de esta agenda tan importante, que pueden analizarse en lo global, en lo regional y en lo nacional. En el primer nivel, uno de los puntos de inflexión fue la emisión de las Directrices de la ONU de 1985 en las que se definen los derechos básicos de los consumidores. No debemos obviar que dicho esfuerzo se dio en medio de la Guerra Fría, en la que existían dos modelos económicos y de mercado antagónicos, por lo que llegar a un consenso en torno a principios básicos que debían atenderse a nivel global, fue un gran logro. En lo regional, destacan instrumentos claros de cooperación y coordinación en el seno de la Unión Europea, así como esfuerzos importantes en el ámbito Iberoamericano. En lo nacional, prevalecen amplias diferencias en el nivel de avance en los marcos jurídicos, que implican retos de las autoridades, legisladores, empresa y sociedad, respecto de cómo promover con mayor eficacia estos derechos.

Ante este conjunto de esfuerzos enfocados a internacionalizar la defensa de los derechos de los consumidores e impulsar mecanismos y políticas públicas homogéneas, es válido preguntarse si podemos hablar de un consumidor global y dónde se encuentra México. Para hacer una primera aproximación de respuesta, propongo analizar los avances en torno a cuatro elementos fundamentales: marco jurídico, fortaleza de la autoridad, patrones de consumo y cultura de la legalidad.

1.- Marco jurídico. La legislación en la protección de los derechos ha evolucionado, tanto en lo sustantivo, como en lo procedimental. México fue país pionero en definir un marco jurídico ad hoc pero esta tarea, al ser interdisciplinaria, implica también la sistematización con otras áreas, como son la de competencia económica, la legislación de sectores regulados y monopolios, diseño de servicios públicos, la seguridad jurídica en torno a marcas y patentes, los trabajos de normalización y certificación de la conformidad, entre muchos otros. Todos estos elementos implican evaluar una dimensión más amplia de leyes, reglamentos y normas, para identificar la solidez y eficacia de los derechos. En México, de manera adicional, hay que reconocer que se logró un avance en derechos humanos, al reformar el Artículo 1º de nuestra Constitución Política y definir el principio Pro Persona, en el que todas las autoridades tienen la obligación de promover y proteger estos derechos fundamentales. En este sentido, utilizando este criterio Pro Persona, en un amparo promovido por la Profeco por el caso Mexicana, un tribunal aplicó una norma de carácter internacional, como son las Directrices de la ONU de 1985, en relación con nuestro artículo 1º y 28 constitucionales, y resolvió que la tutela de los derechos básicos de los consumidores está en la misma dimensión que el de los derechos humanos. Esto sin duda alguna sienta un precedente histórico en México, y que muchos países en el mundo reconocen. Por tanto, la estrategia de internacionalizar y judicializar la protección de estos derechos nos permite concluir que en este ámbito del marco jurídico, México sí tiene y contribuye a una visión global de consumidor.

2.- Fortaleza de la autoridad. El nivel de solidez de las autoridades en la materia varía en cada país. Los niveles de profesionalización, los instrumentos coercitivos, los recursos de información, educación y capacitación, son variables que demuestran diferentes avances. Pero la fuerza de una autoridad también se mide a partir del diseño institucional que se cuenta para promover mejores incentivos y hacer que la ley se cumpla. Aquí encontramos países que han fusionado en una sola autoridad las funciones de combatir prácticas anticompetitivas y de promover los derechos de los consumidores (por ejemplo, nuestros vecinos del norte y muy especialmente Estados Unidos; en la Unión Europea, casos como Francia; incluso en países como Australia y Nueva Zelanda; en Latinoamérica el caso de Panamá). De manera adicional a estas dos funciones, en países, como Colombia y Perú, se agrega un tercer eje, que es el relativo a propiedad industrial y marcas, en donde una sola autoridad conjuga y sistematiza los tres elementos. Finalmente, también debe analizarse el valor de descentralización con el que las autoridades se desenvuelven, en donde vale la pena destacar el caso de Canadá, en cuyo  régimen federal existen responsabilidades claramente definidas de los diferentes órdenes de gobierno. Cabe señalar que en la mayoría de los casos citados, el nombramiento del titular del órgano gubernamental tiene un período determinado y un mecanismo de revisión de los congresos, con lo que se le brinda mayor autonomía. De lo anterior se desprende que existen claras evidencias que el impulso de la competencia y el fortalecimiento de los derechos de los consumidores van de la mano y por tanto el camino adecuado es darle una atención integral a estas funciones. Al final del día, la competencia es el espacio objetivo en el que se desarrollan los sujetos denominados consumidores.

En México, la PROFECO surge en una coyuntura donde nuestra economía era cerrada, existía una débil competencia, predominaba la definición de precios máximos en torno a productos y servicios, y donde el Estado era el gran proveedor. En este sentido, la Profeco nace con un fuerte gen paternalista y proteccionista, basado en desgastantes esquemas persecutorios. Asimismo, tiene un fuerte espíritu centralista, pues no existen responsabilidades claras ni medibles en otros niveles de gobierno. A pesar de que la Ley en la materia ha sido modificada en múltiples ocasiones y mediante políticas públicas se ha buscado la modernización, el diseño institucional de la Profeco se aleja de esa visión internacional que busca mejores mecanismos para impulsar a ese consumidor global. Por tanto, es urgente en nuestro país que a la luz de las múltiples reformas estructurales que se están gestando, se valore la conveniencia de fusionar la Profeco y la Comisión Federal de Competencia y eventualmente con el Instituto Mexicano de la Propiedad Intelectual. Adicionalmente, que este diseño avance en la transparencia para generar mayor confianza en el mercado y reduzca zonas grises de discrecionalidad de la autoridad.

3.- Patrones de consumo. Sin duda alguna este es uno de los ámbitos donde encontraremos las más profundas diferencias. La promoción y defensa de los derechos de los consumidores resulta más eficaz en la medida que se identifique mejor la evolución de los patrones de consumo en la sociedad y es directamente proporcional a la evolución y fuerza de los mercados. En donde prevalece un nivel de ingreso medio, los consumidores disfrutan de una mayor libertad para elegir sus bienes y servicios, y naturalmente la competencia entre los proveedores se orienta a ganar su satisfacción, por lo que sin duda existen mejores incentivos para impulsar políticas públicas integrales, que se enfoquen a promover mejores prácticas comerciales. En cambio, bajo condiciones de pobreza y marginación, se deben promover políticas más proteccionistas, pues el mercado es muy débil y es donde más vulnerables se encuentran los consumidores. De esta manera, los patrones de consumo contribuyen a la definición de la agenda de las autoridades responsables. Por un lado, para las economías más desarrolladas encontramos organismos y esfuerzos de cooperación internacional que buscan generar parámetros de mejores políticas públicas, como son el caso de la OCDE y de la International Consumers Protection Enforcement Network. Por el otro lado, existen instancias que buscan impulsar medidas de protección a niveles socioeconómicos que se encuentran en situación de pobreza o marginación, como la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) o el Foro Iberoamericano de Agencias de Protección de Consumidores. Como se puede concluir, las desigualdades socioeconómicas impiden hablar de un consumidor global. En todo caso, se polariza en dos niveles de ingreso y consumo. En México, a pesar de las desigualdades económicas, observamos un cambio drástico en los patrones de consumo en los últimos años. Esto queda muy bien reflejado en una publicación de la Profeco, coordinada por el Dr. José Merino, denominada “Bienestar y Consumo, el Consumidor Mexicano del Siglo XXI”, en la que con base en el último censo del INEGI se observa cómo la mejora en el consumo ha sido un factor clave en el aumento del bienestar en todos los deciles. Adicionalmente, Profeco participa intensamente en los organismos y foros antes señalados, y el reto principal ante las desigualdades socioeconómicas, consiste en poder diseñar políticas públicas diferenciadas, a través de incentivar mejores prácticas comerciales en aquellos sectores de ingreso medio, mientras que mantenga una firme protección en los sectores más vulnerables. Por tanto, en cuanto a patrones de consumo, México enfrenta la imposibilidad de configurar un consumidor global único.

4.- Cultura de legalidad y educación de consumo. Si estamos hablando del ejercicio de derechos, nos debemos remitir a los niveles de cultura de la legalidad. Aquí es donde enfrentamos uno de los mayores rezagos, pues mientras en México la autoridad busca evitar que el comercio formal infrinja la Ley, está imposibilitada para aplicar la ley al comercio irregular. Lo anterior es más complicado ante los niveles tan elevados de comercio informal, en donde sin lugar a dudas los consumidores enfrentan mayores riesgos y abusos. Adicionalmente, no se encuentra generalizada en la sociedad, sin importar el nivel socioeconómico, una educación de consumo, en la que al buscar proteger su patrimonio e integridad, los consumidores sean desincentivados para adquirir sus bienes y servicios en el comercio informal. Por estas razones, existe un gran potencial para fortalecer el mercado interno y los derechos de los consumidores, mediante políticas públicas integrales con los temas de competencia y marcas, pero sobre todo con una determinante participación de los otros niveles de gobierno. Asimismo, buscar construir confianza de manera corresponsable con la empresa y con la sociedad, en el cual se termine con el modelo persecutorio y se dé paso a uno basado en mejores prácticas comerciales.

Estos cuatro elementos nos permiten confirmar lo complejo que resulta configurar una definición unívoca de consumidor global. De buscar esa meta, resulta fundamental avanzar en internacionalizar la definición de derechos y mecanismos de defensa, en homogeneizar el diseño de los órganos de autoridad en la materia, de reducir las diferencias socioeconómicas que se reflejan en múltiples patrones de consumo y en fortalecer la cultura de la legalidad. México tiene mucho que aportar al debate global, pero también tiene grandes oportunidades de mejora y encaminarse hacia una reflexión profunda en la que se integre un órgano con gran fuerza institucional que fusione las tareas de la Profeco, la Comisión Federal de Competencia y el Instituto Mexicano de la Propiedad Intelectual.

 

* Bernardo Altamirano Rodríguez, ex Procurador Federal del Consumidor, Miembro del Grupo Asesor de Expertos del Programa COMPAL de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) y Presidente de Central para el Desarrollo del Consumidor y el Ciudadano, A. C.

 

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