¿Por qué está fallando la estrategia de seguridad de EPN?

Al incluir como uno de los pilares de la campaña presidencial su crítica a la política de seguridad pública de la administración anterior, Enrique Peña Nieto se puso también un gran reto que no está sabiendo enfrentar. El gobierno federal debe reconocer que carece de un diagnóstico cabal que le permita diseñar las acciones necesarias para combatir y prevenir el delito, y para construir las capacidades analíticas necesarias que garanticen la integridad, seguridad y salud de los habitantes de esta país.

La desaparición de 43 jóvenes en Iguala, Guerrero, ha generado una oleada de consternación y desaprobación sin precedentes para el gobierno actual. Solo unos días atrás, un diputado federal y el secretario general estatal de un partido también fueron victimas de sendos ataques. Sin embargo, los asesinatos de esos políticos, aunque escandalosos, no causaron tal indignación como la desaparición de los jóvenes normalistas que se sumaban a los 22 fallecidos en una operación militar en junio pasado. A la población le parece cotidiano que políticos terminen bien o mal con el crimen organizado, lo que no tolera es que los políticos resulten en concubinato con las fuerzas que supuestamente deben de combatir y se aprovechen para censurar a aquellos que supuestamente deben de proteger. La consternación se volvió en rabia, inundando las páginas de la prensa nacional e internacional, para posteriormente tomar las calles. Ni las declaraciones, ni los anuncios de la captura de viejos lideres de bandas de narcotraficantes pudieron evitar la embestida, que ponía de manifiesto que el crimen y la impunidad siguen siendo moneda corriente en el país.

El gobierno de Enrique Peña Nieto se inauguró con un inflado optimismo presentando un plan de trabajo consensuado con otras fuerzas políticas al que se le llamó Pacto por México. En éste se enlistaban una serie de reformas y temas prioritarios que servirían como estrategia legislativa para el primer año y medio de gobierno. El análisis del Pacto por México y sus resultados deja patente que es un gobierno que tiene claro su estrategia de cambios económicos, pero al cual le falta una estrategia política y desconoce enteramente el plano social. Prueba de ello es que tras las reformas constitucionales, el gobierno ofrece muy poco de operación administrativa y las supuestas reformas políticas no han cambiado las instituciones del país hacia una mayor participación ciudadana, ni han ofrecido mayor desarrollo social ni plena justicia, temas ausentes en la agenda.

El escandalo por la desaparición de los normalistas recoge un malestar acumulado y amplio al ver que los crímenes suceden y nunca se esclarecen, poniendo en entredicho la estrategia de seguridad pública del gobierno federal, la cual no ha eliminado la impunidad. Una estrategia que supuestamente diferenciaría a este gobierno del anterior y que fue presentado como la prioridad número uno en su mensaje inaugural hace ya casi dos años y la cual fue cambiada por el aplauso fácil de las reformas económicas.

Al iniciar la administración federal actual, como lo fue una constante durante su campaña, el Presidente puso énfasis en que la estrategia de seguridad pública del gobierno anterior había estado mal orientada. Por lo que proponía un “golpe de timón” a las decisiones sobre el tema de seguridad. Se ofreció así centralizar las decisiones en materia de seguridad en una sola secretaría y sustituir la otrora Secretaría de Seguridad por una Comisión Nacional de Seguridad. La Secretaría de Gobernación sería la única encargada de la política de seguridad y la CNS sería la encargada de coordinar las acciones de las diferentes fuentes policiacas, a la cual se le añadiría una adicional que se llamaría la Gendarmería, en sustitución de la propuesta de un mando único policial.

Sin embargo, el problema de la inseguridad en el país no era resultado de una separación de funciones dentro del gabinete federal, que llevó a muchos comentaristas a fabricarse un eufemismo como “Estado fallido”, en lugar de analizar el efecto de cambios en las políticas de seguridad previas así como de cuestiones institucionales. Si bien las instituciones encargadas de combatir y erradicar se encuentran separadas, desvinculadas y descoordinadas, no es la principal causa de las fallas en la estrategia de atención y combate al delito.

La seguridad pública, contrario a lo que comúnmente se cree, es un servicio y una responsabilidad municipal. La mayoría de los delitos deben ser combatidos y perseguidos en el orden municipal. Sin embargo, el devenir histórico del federalismo mexicano ha resultado en un desarrollo desigual de los municipios. Si los municipios en el país no cuentan con las mismas capacidades institucionales para atender los servicios básicos, aún menos para atender problemas mucho más complejos como combatir el crimen organizado. Así, municipios en extrema pobreza o con subdesarrollo institucional se vieron presos de las acciones del crimen organizado sin estar preparados para ello. Para complicar la situación, como ya se mencionó, actualmente los cárteles delictivos ya no se centran en una sola actividad, sino que simultáneamente controlan el conjunto de actividades delictivas más lucrativas, lo que requeriría de mayor capacidad e inteligencia institucional a nivel municipal.

El combate a este tipo de actividades criminales implica también la acción coordinada de fuerzas que no se da naturalmente en un sistema federal. El carácter descentralizado de la organización política mexicana diluye el esfuerzo de las autoridades encargadas de la persecución de estos delitos. Al mismo tiempo, existe un incremento en la violencia de los grupos armados los cuales prefieren armarse contra los embates de los grupos rivales a la vez que corromper diversas instancias y agentes de gobierno que permitan asegurar sus operaciones. Paradójicamente, las autoridades no pueden internalizar totalmente los costos de la violencia y la criminalidad, ya que ésta se reparte entre los diferentes ordenes de gobierno. De aquí que muchas veces sea el gobierno federal quien asume la responsabilidad centralizada y monolíticamente de la atención de estos problemas, y los estados y municipios tienden a transferir esta responsabilidad a gobiernos centrales, sin asumir los costos. Por lo que el gobierno federal ha sido selectivo en qué áreas decide intervenir, muchas veces con criterios políticos, más allá de utilizar un criterio que permitiera construir las capacidades institucionales de los municipios y los estados y que permitan garantizar la seguridad de sus habitantes. La tan presumida Gendarmería, que vendría a ser una presencia territorial en aquellas entidades que necesitasen de apoyo para construir capacidades institucionales en materia de seguridad, en realidad terminó siendo un policía económica que difícilmente logrará apoyar a los municipios que carecen de capacidades.

Asimismo, existen muchas razones institucionales para el aumento de la criminalidad en el país e igualmente para el fracaso de acciones para prevenirla y erradicarla. Incluso bajo la tutela de la Segob, la CNS, Cisen, Sedena, Semar y el Secretariado Ejecutivo logran actuar coordinadamente. Si bien las áreas operativas como la CNS, Sedena y Semar logran llevar a cabo sus operativos alimentados con información del CISEN, la PGR rara vez logra armar los expedientes que lleven a la consignación efectiva de las personas. Los que llegan a ser consignados logran su libertad con artilugios legales y aquellos que ingresan a los centro de readaptación, rara vez logran su readaptación y reintegración en la sociedad.

Igualmente, el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública y la Subsecretaría de Prevención del Delito ofrecen subsidios alejados de la estrategia de seguridad. Tal es el caso de programas de prevención del delito, que ofrecen ayudas visuales (lentes) o aquéllos que construyen espacio deportivos sin lograr que estados y municipios construyan las capacidades institucionales y sus programas de prevención y combate del delito. De hecho, áreas sustantivas se han dejado a cargo de personas inexpertas con más interés en ser elegidos como titulares de una delegación del Distrito Federal, o en otros casos, simplemente son áreas inoperantes, como es el caso del Registro Nacional Vehicular, esencial para la prevención y combate del delito, lo que contradice el alto perfil de los titulares de CNS, Sedena y Semar. Junto con ello, la información con la que se toman decisiones de política no es de la calidad deseable para un problema de gran importancia como lo es la seguridad pública del país.

Junto con las debilidades institucionales y los incentivos conflictivos de diferentes órdenes de gobierno, existen diversas razones estructurales que caracterizan el problema. La ubicación geográfica estratégica de México es envidiable en muchos sentidos, ya que le permite acceder a uno de los mayores mercados en el mundo. Esto le resulta atractivo a las organizaciones criminales, quienes han visto disminuido su comercio derivado de los controles a las fronteras estadounidenses, controles que han modificado sustancialmente la estructura de distribución de drogas, basada principalmente en una interdicción en zonas de tránsito por la protección de la frontera con México. Esto resultó en un traslado en la disputa por la distribución de drogas de territorio estadounidense a territorio mexicano. Los cárteles sudamericanos se vieron en la necesidad de hacer conexiones con sus pares mexicanos en la búsqueda de nuevas rutas de distribución hacia los Estados Unidos. Los cárteles mexicanos, quienes antes únicamente se enfocaba en un limitado mercado doméstico basado en drogas naturales, comenzaron a sumar la producción y comercialización de drogas sintéticas influidos por sus nuevos socios.

Junto con la interdicción en zonas de tránsito se dio un cambio en los patrones de consumo en el mercado de drogas en Estados Unidos, cambiado a drogas sintéticas (que incluyen las anfetaminas, metanfetaminas y éxtasis) que son suministradas principalmente por laboratorios industriales en el sureste de Asia. Esto ha resultado en una disminución del mercado para la cocaína y la heroína proveniente de América del Sur, Norteamérica y Europa. Ante esto, los cárteles en territorio mexicano se encuentran luchando por el control de las zonas de distribución en un mercado a la baja.

Por esto, los cárteles se han visto obligados a buscar nuevos negocios que les permitan extraordinarias ganancias, diversificando sus acciones a la comercialización de material que infringe derechos de autor (piratería), privación ilegal de la libertad (secuestro), comercio ilegal de personas (trata de personas) y la extorsión, conduciéndose como grandes corporaciones multi-producto. Estas actividades resultan críticas para controlar también el tráfico de armas, los prostíbulos, las apuestas clandestinas, además de negocios legales como gasolineras y tiendas de comestibles que les sirven para el lavado de dinero y el control territorial.

En políticas públicas se aprende que cuando uno pone las respuestas por delante del diagnóstico se tiende a presentar alternativas que no corresponden con la naturaleza ni las causas del problema. Al incluir como uno de los pilares de la campaña presidencial su crítica a la política de seguridad pública de la administración anterior, la administración se puso también un gran reto que no está sabiendo enfrentar. El gobierno federal debe reconocer que carece de un diagnóstico cabal que le permita diseñar las acciones necesarias para tanto combatir y prevenir el delito, como construir las capacidades analíticas necesarias para garantizar la integridad, seguridad y salud de los habitantes de esta país. Mientras tanto, tendrá que seguir asumiendo la responsabilidad operativa de las acciones de combate así como los costos políticos de éstas.

Dado que estados y municipios presentan diversas capacidades institucionales para atender este problema, difícilmente se puede tener estrategias absolutas para que éstos sean capaces de enfrentar esta responsabilidad en un futuro cercano. La nula rentabilidad electoral hace también que se sea selectivo en qué municipios y estados actuar con fuerzas federales (como es el caso de Tamaulipas, Michoacán, estado de México y Guerrero) mientras que en otros se deja a la suerte de los estados.

Así como se crearon, presentaron, operaron y publicitaron las grandes reforma fiscales y energéticas, necesita realizarse la gran reforma en seguridad pública e impartición de justicia, como la única garantía para la seguridad de los habitantes de este país. La única estrategia a largo plazo debe ser la que construya las capacidades institucionales de estados y municipios. Lo anterior complementado con un cambio en la procuración de justicia, que en los últimos años ha probado no ser ni eficiente, ni expedita, ni efectiva. De otra manera, la estrategia seguirá siendo fallida.

 

* Cristopher Ballinas Valdés (@crisballinas) es Doctor en Ciencia Política por la Universidad de Oxford y Profesor en Políticas Públicas en el ITAM. Su libro más reciente The Politics of Agency Design. Politics in the Forging of Autonomous Regulatory Agencies in Mexico (Palgrave Macmillan) ilustra las pugnas políticas en el diseño de las agencias reguladoras en México.

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