Los XV años del 3×1 para migrantes

Ante las políticas migratorias del presidente Trump, el Programa 3x1 para Migrantes tendrá que modificar su planteamiento si realmente quiere incidir en quienes busca beneficiar.

Por: Gerardo Franco

El tradicional festejo de la fiesta de XV años en México es un evento al cual las familias dedican gran parte de sus ahorros. Es común incluso entre las familias más humildes ver fiestas en las que se gastan los ahorros de por lo menos dos años. Así hubieran sido los XV años de Rubí, esta joven de la comunidad de la Joya en San Luis Potosí que se hizo popular a partir del video en el que su padre invitaba a todos al evento. Sin embargo, con la convocatoria abierta “a todos”, acudieron a La Joya aproximadamente 30 mil invitados; un evento con tal cantidad de invitados no hubiera sido posible sin el apoyo brindado por los tres niveles de gobierno.

Muy poco duró el encanto y la resaca del evento regresó a todos los habitantes en la comunidad a una triste realidad de pobreza, marginación y ausencia de opciones de desarrollo, es decir una trampa de pobreza.

Rubí viajo a Estados Unidos como ciudadana americana, pero ahora que las políticas migratorias del presidente Trump se han vuelto una realidad adversa a los migrantes mexicanos, me pregunto si don Crescencio Ibarra, padre de Rubí, no preferiría que todo el dinero invertido en el evento se hubiese utilizado para generar algunas oportunidades de desarrollo en su territorio.

Hace 15 años

En 2002, como resultado de los “logros” obtenidos por el Programa para las Comunidades Mexicanas en el Extranjero implementado en Zacatecas, surgió el Programa Iniciativa Ciudadana 3X1, precursor del actual Programa 3×1 para migrantes. Este programa buscaba “Apoyar las iniciativas ciudadanas para concretar proyectos que conlleven a mejorar la calidad de vida de los habitantes mediante la concurrencia de recursos de la Federación, estados, municipios y de los propios ciudadanos organizados[1]”. Bajo esta fórmula, los recursos que los clubes de migrantes en el extranjero invierten en sus comunidades de origen, son potenciados mediante aportaciones a partes iguales de los tres niveles de gobierno.

Este innovador diseño parecía especialmente prometedor. Las decisiones de inversión eran propuestas por las organizaciones de migrantes y consensuadas con las comunidades y los gobiernos federal, estatales y municipales. El diseño entonces parecía impulsar un empoderamiento muy relevante de la sociedad civil en las decisiones de inversión del gobierno. Sin embargo, carecía de un verdadero mecanismo de diagnóstico de las necesidades de las comunidades de origen y de una participación efectiva de estas comunidades en las decisiones de inversión.

La evaluación externa del primer año de operación señalaba ya que “en Zacatecas, junto a una obra de remodelación de iglesia y construcción de un dispensario médico, corría en el mismo poblado a cielo abierto el drenaje…” y se preguntaba “¿cómo establecer mediante consensos cuáles deben ser las prioridades y en qué orientar los recursos de los distintos participantes?”

3×1 para Migrantes 

En 2005, las presiones de las organizaciones de migrantes lograron eliminar de las Reglas de operación cualquier referencia a otras iniciativas ciudadanas que no provinieran de las propias organizaciones de migrantes. Es decir, hasta 2004 cualquier grupo de ciudadanos organizados podría haber accedido, al menos en teoría, a potenciar sus iniciativas en consenso con los 3 niveles de gobierno y con aportaciones a partes iguales; sin embargo, a partir de 2005, el creciente presupuesto destinado al programa sería utilizado únicamente en propuestas presentadas por las agrupaciones de migrantes. ¿Cómo lograron esta capacidad de influencia?

Michael Woolcock en su artículo “Social capital and economic development: toward a theoretical synthesis and policy framework” de 1998 hace referencia a tres tipos de capital social: El capital social de bonding que se refiere a las relaciones al interior de los miembros de una red. El capital social de Bridging se refiere a las relaciones entre grupos similares, que son horizontales o con una distribución simétrica del poder. Finalmente, el capital social de linking que se refiere a las relaciones entre grupos diferentes o con distintos espacios de acción o de poder.

A su llegada a Estados Unidos, los migrantes suelen gruparse con familiares y otros oriundos de sus mismas comunidades. Estas agrupaciones se fortalecen y se crean los clubes de migrantes de oriundos que inicialmente generan una red de apoyo tanto social como laboral, les permiten obtener información de empleo, de acceso a servicios, etc. Estas agrupaciones les permiten también conservar sus tradiciones y costumbres. Los clubes de migrantes proporcionan entonces a sus integrantes el primer nivel de capital social, el capital social de bonding.

Actualmente existen más de 500 clubes de migrantes mexicanos en Estados Unidos, principalmente en California e Illinois. Las federaciones de migrantes, normalmente estatales, son organizaciones autónomas, sin fines de lucro, que agrupan al menos a cinco clubes de migrantes, con un modelo semejante al de la Federación de Clubes Zacatecanos del Sur de California que surgió en 1972 con la participación de 8 clubes y que actualmente está conformada por 65 clubes. Los objetivos de estas federaciones incluyen una escala mayor de apoyo e información que la de los clubes, brindando asistencia legal, asesoría económica, entre otros apoyos. La participación en estas federaciones proporciona a los Clubes que las integran el capital social de Bridging.

Pero indudablemente la fuerza de las federaciones de migrantes se materializa en su capital social de linking que se observa en la relación que estas federaciones tienen con los gobiernos estatales e incluso con el gobierno Federal, principalmente mediante su participación en el Programa 3×1 para migrantes. Son ellas quienes aportan los recursos y toman las decisiones en los Comités de Validación y Atención a Migrantes (COVAM), es decir, son ellas quienes deciden en qué se usa el presupuesto del Programa.

El presupuesto y su uso

En el primer año de ejecución, el programa inició con un presupuesto federal de 150 millones de pesos, después de ese año su presupuesto continuó siendo prácticamente inercial excepto por los incrementos de 2004, 2007 y 2008 en que alcanzó 229 millones de pesos. Sin embargo, el incremento más importante ocurrió en 2009 cuando el programa recibió 539 millones de pesos y desde entonces se ha mantenido en esos niveles. Este incremento en el presupuesto no se explica por las entonces nuevas iniciativas del Presupuesto basado en Resultados que impulsaba la Secretaría de Hacienda en diciembre de 2008; el incremento se explica por la tendencia creciente y el máximo histórico que alcanzaron las remesas en septiembre de 2008. Los niveles de remesas entre abril de 2006 y septiembre de 2008 no se volverían a presentar, al menos hasta ahora que las políticas migratorias se han endurecido. Esos años representaron la oportunidad perdida de generar alternativas de desarrollo en los territorios de alta migración.

¿En qué se utilizaba entonces el presupuesto? Si bien los objetivos del programa siempre han estado vinculados a mejorar las condiciones de vida en localidades en situación de pobreza, las reglas de operación también han sido claras en enfatizar que el programa busca apoyar las iniciativas de los migrantes en las localidades y las obras que ellos elijan. Según distintos informes de evaluación, las inversiones del programa no siempre son canalizadas a las localidades de mayor marginación o pobreza y la mayoría de las inversiones se canalizan a pavimentaciones y banquetas que se llevan a cabo en las cabeceras municipales. La evaluación de obra pública realizada en 2008 cita en una entrevista “Los migrantes establecen en sus reuniones principalmente apoyar proyectos que mejoren la imagen urbana de sus comunidades. Prefieren la pavimentación de las calles; la construcción de plazas cívicas y la restauración de templos. Esas acciones son muy solicitadas. En general, son las obras que más demandan”. Otros apoyos que han sido muy criticados son los referentes a la edificación de lienzos charros. La información disponible no permite dar cuenta precisa del presupuesto destinado a estas obras que, si bien fortalecen los lazos entre los migrantes y sus comunidades de origen, poco aportan a la mejora de la calidad de vida y a las oportunidades de quienes permanecen en México.

En sus primeros 15 años de existencia, el programa 3×1 ha tenido recursos federales por 7 mil 100 millones de pesos (a precios constantes de 2016). Si la fórmula es correcta, el presupuesto disponible incluyendo las aportaciones de los migrantes y los tres órdenes de gobierno debiera alcanzar los 28 mil 400 millones de pesos, cifra nada despreciable.

Los cambios necesarios

Durante estos 15 años se han realizado esfuerzos para modificar el diseño del programa en tres direcciones: en primer lugar, buscando canalizar los recursos a municipios o localidades de alta marginación. Los municipios de origen de los migrantes suelen ser de marginación media, por lo que los esfuerzos para canalizar recursos a otros municipios no han resultado y no tienen sentido. Por otra parte, es lógico que los recursos se concentren en las cabeceras municipales de origen de los migrantes y no en las localidades más marginadas, pues las cabeceras son los centros de atracción de las actividades sociales, recreativas y religiosas de los migrantes durante sus visitas a México. Si se quiere cambiar esta tendencia, es necesario generar diagnósticos territoriales que tomen en cuenta las necesidades de la región y no sólo de las cabeceras municipales.

Otros cambios han buscado que los recursos se canalicen a obras o acciones prioritarias, minimizando las remodelaciones de parques, iglesias, lienzos charros, etc. Sin embargo, recuerdo perfectamente a una gobernadora de Zacatecas increparme por tan solo insinuar esta posibilidad. Nuevamente se requieren mecanismos bien establecidos de consulta y diagnóstico territoriales para modificar estas inercias.

Finalmente, se han intentado canalizar más inversiones a iniciativas productivas, incluso con apoyos del Banco Interamericano de Desarrollo. Aun cuando los clubes han visto con buenos ojos estas propuestas, no se han logrado concretar pues las iniciativas incluyen la tipología clásica de apoyos productivos de los programas públicos, basados en repartir activos productivos entre las familias participantes, es decir, bienes perfectamente divisibles que sólo favorecen a unos cuantos. No tiene sentido intentar canalizar remesas colectivas a beneficios privados, si se quiere avanzar en la generación de ingresos en estos territorios, se debe incluir bienes públicos como asistencia técnica, infraestructura productiva, centros de acopio, etc.

En resumen, la fiesta de XV años ya concluyó y nos hemos despertado con la resaca de las políticas migratorias del presidente Trump. Si queremos que el 3×1 incida verdaderamente en las oportunidades de los habitantes de estos territorios, debemos i) transferir la toma de decisiones de las inversiones a los actores locales, con lo cual fortaleceremos los vínculos entre las comunidades de origen y los clubes de migrantes, ii) apoyar de forma decidida las inversiones productiva, pero más allá de la dotación de activos, con inversiones productivas en bienes públicos basadas en un diagnóstico del entorno habilitador de esos territorios. Si se toman las decisiones correctas hoy, en 15 años habrá algo que festejar.

 

* Gerardo Franco es Investigador principal de Rimisp-Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural Representación México-Centroamérica www.rimisp.org

 

[1] Reglas de Operación publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 15 de maro de 2002

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Comentarios
  • Adan Murillo

    Resolver el problema de los bienes públicos no es nada sencillo. Sin embargo, este tipo de programas podría mejorar si se les ofrece más información a los participantes. En particular, información de comunidades donde la inversión en un bien público mejoró su bienestar. Tuve la oportunidad de entrar a la página del programa y no se presenta a primera vista un sólo caso de éxito!!! Sólo links a reglas de operación, transparencia, documentos técnicos de evaluación al programa y un link al BID sobre empoderamiento…en inglés!!!!