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La autonomía no es garantía

Por: Mariana García

Unas semanas antes de que concluya el segundo periodo ordinario de sesiones de la LXII Legislatura, un elemento central en las discusiones parlamentarias es el diseño institucional de órganos que permitan la operación de sectores clave para el desarrollo del país. En las propuestas de reforma legal y en los debates que éstas suscitan, la “autonomía constitucional” es considerada un atributo deseable per se en todos los casos. No obstante, vale la pena preguntarse las raíces de nuestra obsesión con los órganos autónomos.

Las razones que han justificado la autonomía constitucional de algunos órganos en el pasado y que hoy sirven de argumento para otorgar esta condición a órganos ya existentes o de próxima creación, son esencialmente: independencia en la toma de decisiones y protección de los intereses del sector que se pretende regular, controlar y/o fiscalizar. Fue el caso del IFE, la CNDH, el Banco de México y el INEGI, que se erigen como los órganos rectores en cada una de las materias de su competencia y ámbito de acción.

Esas funciones del Estado, ahora depositadas en órganos autónomos, estuvieron alguna vez bajo control del Poder Ejecutivo, pues éste era el encargado de organizar elecciones, promover una política de protección a los derechos humanos, conducir la política monetaria y generar las estadísticas oficiales del país en todos los sectores económicos y sociales relevantes. Los órganos constitucionalmente autónomos existentes en el país tienen un estatus jurídico muy particular, pues los ubican en una esfera paralela a los tres poderes depositarios de las funciones del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) ya que “en la materia de su competencia son la máxima autoridad del Estado”.

Hoy en día está sobre la mesa el otorgamiento de esa condición jurídica a otros reguladores e instituciones encargadas de implementar políticas de primera importancia para el país, tal es el caso del otorgamiento de autonomía constitucional al Instituto Federal de Telecomunicaciones (producto de la recientemente aprobada reforma en materia de telecomunicaciones), a la Comisión Federal de Competencia (Cofeco), al IFAI, a la Comisión Nacional Anticorrupción (órgano propuesto para su creación al aprobarse la reforma en materia de corrupción del Presidente) y al Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEE). Se ha discutido también la inclusión de la Auditoría Superior de la Federación en este grupo de órganos públicos.

Antes de realizar un balance de los riesgos de este diseño institucional, vale la pena revisar rápidamente una medición que evalúa la fortaleza institucional de algunos órganos reguladores del Estado mexicano. La Comisión Federal de Mejora Regulatoria emplea el Índice de independencia formal de Giraldi, que evalúa la estructura institucional formal de las agencias (en leyes, reglamentos y demás ordenamientos jurídicos) en cuanto a la elección de sus miembros, su autonomía financiera y organizacional, así como competencias regulatorias. El Índice toma valores de 0 a 1, siendo 1 la mayor fortaleza institucional posible. El IFAI muestra una calificación de 0.85, mientras COFECO Y COFETEL presentan una valoración de 0.72 y 0.59, respectivamente. No obstante,  el hecho de que el Índice de Giraldi sólo evalúe el marco institucional y deje fuera el desempeño de estas agencias no permite evaluar los resultados de su actuación.

En este sentido, la evaluación de fortaleza institucional de las agencias encargadas del combate a la corrupción elaborado por México Evalúa (2012, por publicarse), permite un entendimiento más claro de los alcances y limitaciones de instituciones como el IFAI y la ASF, pues se consideran los resultados que genera cada institución a partir de su diseño institucional y de su marco legal, permitiendo una aproximación más cercana al desempeño. Cabe destacar que en el estudio realizado por México Evalúa la efectividad de todas las instituciones se veía seriamente comprometida por problemas de implementación de la norma, más que por la existencia de leyes formales, lo cual es un indicativo adicional de la ruta crítica que debe seguirse en todo intento de reforma institucional.

Mientras el debate legislativo sobre la autonomía constitucional sigue su curso y mientras contamos con mejores herramientas para medir el desempeño de estas agencias, vale la pena destacar tres importantes riesgos del rediseño institucional orientado concretamente al otorgamiento de autonomía.

Debilitar al Estado en funciones administrativas prioritarias. Si bien es necesario generar mecanismos de regulación para corregir fallas de mercado, la autonomía constitucional parece justamente querer evitar fallas de Estado, alejando a éste lo más posible del ámbito de acción de ciertos sectores. Esto, como señalaba Sergio López Ayllón (El Universal, 4 de abril), le quita al Estado capacidad de diseñar e implementar políticas en sectores con funciones de corte administrativo. Es importante considerar entonces que la autonomía puede tener consecuencias no esperadas en muchos casos, lo que nos alienta a analizar cuidadosamente la pertinencia de otorgar esta condición jurídica por igual a órganos económicos, educativos, sociales, de fiscalización, etc.

Independencia no se traduce automáticamente en efectividad. La independencia presupuestaria y de gestión no se traduce automáticamente en capacidad de control de estas agencias, así como tampoco la autonomía constitucional ha implicado la imparcialidad absoluta en la operación de estos organismos. El caso del IFE es particularmente ejemplar pues sigue careciendo de los mecanismos de control necesarios para blindar su composición y actuación de la captura de los intereses que precisamente busca vigilar (los partidos políticos).

Ciudadanizar sin profesionalizar. La intención de buscar autonomía de los organismos públicos ha estado acompañada del proceso de democratización y la necesidad de asegurar que el Estado limitará sus espacios de injerencia en ciertos sectores. Luis Rubio (Reforma, 7 de abril) alertaba de los riesgos de privilegiar la elección de académicos y ciudadanos por encima de los funcionarios más técnicos y profesionales, ya que esto no ha sido “necesariamente recetas para el éxito”.

Estos riesgos nos deberían alentar a repensar la ruta de reforma institucional que estamos emprendiendo en el país, para evitar que el diseño institucional de nuevos órganos responda únicamente a nuestras muy mexicanas filias y fobias, esto es: la obsesión por la autonomía, la desconfianza hacia las instituciones y la enorme fascinación por lo ciudadano.

* Mariana García es Investigadora de México Evalúa

 

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