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Las reformas efectivas y el tiempo

Por: Oliver Azuara

Matt Andrews, profesor asociado en la Escuela Kennedy de Gobierno, acaba de publicar el libro Does time yield more effective institutional reform in development? editado por Cambridge University Press. En este trabajo Andrews señala que las reformas institucionales en el campo del desarrollo que no surgen del debate interno del país no son efectivas. Un marco legal que no responde a la realidad del país, que no resuelve de fondo el problema que se intenta resolver o que se implementa de manera inapropiada generalmente fracasa.

Un argumento recurrente de quienes diseñan las reformas es que su efectividad toma tiempo y es imposible ver resultados inmediatos. Se dice que las nuevas instituciones requieren de  nuevos procedimientos que deben ser aprendidos por quienes las implementan. Al no haber experiencia previa se cometen errores que eventualmente pueden ser subsanados. Es decir, se requiere que los países se adapten a las nuevas instituciones y que las reglas sean conocidas por todos los involucrados para dar resultados. Sin embargo, esto no necesariamente sucede luego de un periodo de tiempo razonable. Se argumenta que la experiencia internacional demuestra su eficacia. Al diseñar nuevas instituciones se asume que éstas serán más efectivas en países menos desarrollados pues no incurren en el costo que se ha experimentado en los países más ricos para dar solución a algún determinado problema. Ahora bien, los países de donde se importan las nuevas reglas institucionales las han creado gradualmente. En muchos casos dichas reglas se empleaban antes de que se formalizara su inclusión en leyes o procedimientos burocráticos.  Es decir, las instituciones que funcionan son el producto de una “innovación gradual”, resultado de errores y omisiones aprendidos del pasado específico del país de origen. El problema comienza cuando los ciudadanos y los encargados de implementar las reformas no ven fallas graves en la manera cómo funcionan las cosas y se rehúsan a implementar las reformas aprobadas. Por tanto no importa si se otorgan mayores plazos para la implementación de las reformas, pues se convierten en letra muerta. Como alternativa a esta situación, Andrews sugiere que las reformas se vayan creando con elementos locales, que respondan al contexto específico de cada país e ir mejorándolas para hacerlas efectivas.

Para ilustrar este argumento Andrews utiliza dos ejemplos. El primero se enfoca en la administración del presupuesto público. Existe una diferencia muy importante entre lo que se incluye en los presupuestos aprobados por el Ejecutivo y el Legislativo, lo que contiene la contabilidad gubernamental y la manera real en que se ejercen los recursos fiscales. Los gobiernos han tratado de mejorar las reglas para la preparación del presupuesto, particularmente en lo que se refiere a transparencia. Sin embargo, al momento de ejercer los recursos públicos la claridad de cómo se ejercieron los recursos es menor. Varios de los países que han implementado reformas para la transparencia gubernamental sólo han aumentado la dificultad para aprobar sus presupuestos sin que ello mejore la efectividad del gasto. Luego de años de implementación las reformas tienen una influencia marginal. El segundo ejemplo que utiliza son las reformas anti-corrupción. Muchos países pobres hoy en día cuentan con leyes  similares a las de países desarrollados. El diseño de estas leyes ha contado con la ayuda de organismos multilaterales e incluso gobiernos los países. Sin embargo, su implementación en la realidad es muy débil o inexistente.

Lo expuesto por Andrews en su libro es relevante para el caso de México y da la pauta para analizar las reformas institucionales que han ocurrido en nuestro país durante los últimos 25 años. La siguiente tabla enlista algunas de las reformas más importantes que se han aprobado e implementado desde 1988 y se hace una tipología de su éxito o fracaso. Este ejercicio incluye sólo las más relevantes y no pretende ser una evaluación exhaustiva del impacto de cada una de ellas, sino dar una idea general de qué estado guardan y el beneficio que han tenido para la sociedad. Las cuatro tipologías están basadas en el éxito percibido de la reforma: alto, medio, bajo y no disponible.

Reformas Estructurales en México 1990 – 2012

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La primer tipología es la de reformas exitosas. Esto incluye la autonomía del Banco de México (Banxico.- 1993); la creación (1993) y autonomía (1996) del Instituto Federal Electoral (IFE), incluyendo reglas para lograr competencia electoral efectiva; la implementación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (1994.- TLCAN), la reforma al Poder Judicial de la Federación (1994-1996); y la creación Instituto para la Protección al Ahorro Bancario (IPAB.-  1998). En la mayoría de los casos se crearon instituciones nuevas,  que recogieron experiencias o graves errores del pasado  y que han institucionalizado el ejercicio de la función pública. Ahora bien, sólo aquellas instituciones con un mandato específico claro y que mantienen la independencia y profesionalización de sus integrantes –pese a que son escogidos luego de negociaciones políticas– eventualmente son resistentes a presiones coyunturales.

La segunda tipología incluye reformas que presentan claro-oscuros, pues sus beneficios han venido acompañados de fallas –a veces graves– en su implementación. Tales son los casos de privatizaciones importantes (Teléfonos.- 1990, ferrocarriles.- 1995-2005, aeropuertos 1995-2000), la reforma al sistema de pensiones que incluyó la creación de las afores y la modificación de la ley de Infonavit (1995); la creación del Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI.- 2003); la creación del Sistema Nacional de Protección Social en Salud (2004) y la reforma al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio del Estado (ISSSTE.- 2007). En el primer caso, las empresas fueron privatizadas y algunas mejoraron la provisión de los bienes o servicios provistos a los usuarios. Sin embargo, el bienestar esperado para los consumidores ha sido menor del esperado debido a la deficiencia de los esquemas regulatorios que se diseñaron para normar sus mercados. Adicionalmente, varios de estos sectores han inhibido potencial de negocios en el país pues su costo y calidad lo hacen al momento de tomar decisiones de inversión. En el caso de las afores, la reforma ha fortalecido el ahorro interno y anclado el sistema financiero con inversionistas institucionales que demandan papeles de largo plazo. La reforma y la conducción prudente de la economía han permitido que el país tenga inversionistas que demandan instrumentos de inversión cuyo plazo de vencimiento es de hasta 30 años. Pese a los beneficios, el sistema de pensiones no ha mejorado la cultura previsional ni la cultura financiera de los trabajadores. Los trabajadores que cotizan a la seguridad social tienen una valuación muy baja de su cuenta individual, lo que disminuye su potencial de aprovechamiento. Asimismo, el sistema no fue diseñado para proveer un beneficio mínimo universal a los trabajadores, por lo que en su estado actual sólo una fracción reducida de quienes tienen una cuenta individual contarán con una pensión al momento de su retiro. De igual manera, la reforma del ISSSTE (2007) evitó el colapso financiero del Instituto y consolidó parcialmente el sistema previsional del país, aunque los resultados no han sido del todo satisfactorios para los usuarios.

En este grupo de reformas también se encuentra la ley de Desarrollo Social (2003) que incluyó la creación de las líneas oficiales de pobreza y del Consejo Nacional de la Política Social (Coneval). Ambos han dado certidumbre sobre la evolución real que tiene la pobreza en nuestro país, y la eficiencia y eficacia de los programas para su atención. Pese a ello, la vinculación con el impacto del gasto público es reducida, lo que impide mejorar la calidad de este gasto. Otra reforma relevante fue creación del Sistema de Protección Social en Salud (2004). El sistema  garantiza hoy un nivel mínimo de atención en salud a toda la población a través del Seguro Popular, haciéndolo de manera descentralizada. Pese a la gran inversión de recursos financieros y humanos, la calidad de los servicios otorgados por los gobiernos estatales es muy heterogénea, lo que crea asimetrías en el tratamiento efectivo de la población. En el caso del IFAI, el error de diseño institucional para no incluir de incentivos para mantener como comisionados a quienes tengan un buen desempeño, así como la falta de profesionalismo, han empañado el funcionamiento del Instituto.

Un tercer conjunto de reformas incluye aquellas que pueden considerarse fallidas o cuyo efecto real es muy reducido. Éstas se pueden clasificar a su vez en aquellas cuyo fracaso conlleva un costo elevado en eficiencia y aquellas que en adición a este costo su falla se tradujo en mayores costos fiscales que se han incluido en el presupuesto federal. En el primer grupo se encuentra la reforma al artículo 27 de la constitución (1992) cuyo objeto fue cambiar el régimen de propiedad de la tierra y con ello dinamizar la inversión en el campo. La reforma ha fracasado pues su costo transaccional es elevado y no hay una mejora visible en la tenencia de la tierra. Otro caso es el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (1992) cuyo objeto fue desconcentrar y aumentar la calidad del sistema educativo. El resultado de esta reforma fue empoderar al sindicato de maestros e inhibir los incentivos al mejor desempeño académico. De igual forma, la reforma a la Ley de Coordinación fiscal (1997-1998) que dio origen a la descentralización del gasto público mediante el ramo 33. Con esta reforma y su implementación inició la feria de gasto desorganizado y pulverizado que hoy en día ejercen estados y municipios. La organización del ramo 33 y sus fallas explican, en parte, la “pereza fiscal” crónica que muestran estados y municipios. En promedio, el 90% de los recursos ejercidos por los niveles sub-nacionales provienen de la recaudación hecha por el gobierno federal por lo que no hay incentivos para que ellos cobren impuestos. Relacionado con esta reforma se encuentra la aprobada en 2007, la cual no elevó sustancialmente la recaudación y no redujo la pereza fiscal. Asimismo, la reforma electoral de 2007 sólo restringió la libertad electoral y burocratizó el sistema electoral. Hoy los procesos electorales son igual o más caros que antes, incluidos los tiempos “oficiales” -que tienen un costo para la sociedad, no para las burocracias partidistas- complicados e impiden contrastar las ofertas políticas.

La segunda tipología de reformas fallidas incluye aquellas que se malograron y tuvieron un costo fiscal adicional. En ellas se incluyen la concesión de carreteras y la privatización bancaria. En ambos casos, las prisas por implementar los proyectos hicieron que se relajaran los criterios de selección y se cometieran graves errores de evaluación y viabilidad. En el caso carretero, los proyectos presentados tuvieron serias deficiencias en los supuestos de aforo y su esquema financiero. Los escenarios de tráfico no se cumplieron y eventualmente hubo necesidad de diseñar esquemas para su rescate. En el caso bancario, una mala regulación prudencial incentivó la toma de riesgos que a la postre significó que el sistema de pagos casi llegase al colapso. Ello orilló a que se debiera crear el IPAB.

El conjunto final de reformas son aquellas que apenas se encuentran en una etapa de implementación o que fueron aprobadas recientemente. Hasta el momento no hay información suficiente para evaluar si pueden considerarse un éxito o un fracaso. Tales son los casos de la reforma al sistema de justicia penal (2008), la ley de contabilidad gubernamental (2012), la ley de obligatoriedad de la educación media-superior (2012), la ley contra el lavado de dinero (2012) y las reformas laboral (2012) y educativa (2012). En el primer caso, los retrasos en la implementación son evidentes, por lo que es de esperarse –y desearse– que los resultados tangibles se observen en el futuro. Las  restantes tienen muy poco tiempo de haber sido aprobadas. Su éxito o fracaso dependerá de la legislación secundaria y los recursos financieros y humanos para darles viabilidad. Hasta este día no hay reformas, sólo el inicio de lo que se necesita para tener un mercado laboral más eficiente, un sistema educativo que promueva la formación de capital humano productivo, una mejor contabilidad gubernamental y la disminución sustantiva del lavado de dinero.

Como puede observarse, México ha observado una dinámica reformadora –no en la agenda económica– durante los últimos 15 años. Muchas de las reformas implementadas no son vistosas ni tiene resultados inmediatos. Sin embargo, lo más importante es que durante estos años se ha restablecido la relación de pares entre el legislativo y ejecutivo. Desde hace poco más de 15 años hemos tenido gobiernos divididos, cuyos actores han debido aprender a negociar e implementar políticas públicas sin que la voz presidencial sea la única que cuente al momento de legislar. Esta relación sigue teniendo fallas estructurales importantes dada los incentivos que cada actor político tiene –particularmente la no reelección y el calendario electoral– que facilitan el chantaje permanente entre partidos, legisladores y gobierno.

Ahora bien, la nueva dinámica de reformas económicas en la que hemos entrado parecería muy alentadora. Hasta hace apenas 6 meses, la última reforma importante y con impacto positivo en la economía se había aprobado e implementado durante la década de los noventa. Sin embargo, esta dinámica tiene un peligro señalado por Andrews. Las prisas por aprobar cualquier cosa puede ser peor que la situación actual y puede llevar a graves errores y omisiones. El mecanismo de moda –el Pacto por México- en realidad está sustituyendo al Congreso de la Unión y el proceso legislativo. El grupo de políticos que dirige este mecanismo –algunos ex-gobernadores, ex-legisladores y ex-servidores públicos cuyo récord no es precisamente la eficacia, la transparencia y eficiencia democráticas– no fueron electos por la población para legislar. Reformas al vapor y diseñadas a escondidas, pueden terminar siendo peor que la situación actual. Eliminar el mecanismo legislativo formal, si bien permite acelerar cambios necesarios –y deseables– para dinamizar nuestra economía, puede convertirse en una fuente de abusos. ¿Quién será el responsable si algunas de las reformas diseñadas en el llamado Pacto fracasa o es fuente de corrupción?

Las reformas hasta ahora aprobadas están muy distantes de generar un cambio real. La legislación secundaria y la implementación administrativa de las reformas son igualmente importantes que lo aprobado hasta ahora.  Como señala Andrews, legislar y  esperar que sólo el tiempo mejore la situación actual es un error. Pensar que se puede legislar tal como sucedió en los noventa puede ser un error grave. La socialización y transparencia de las reformas –cuyo espacio es el Congreso y sus comisiones- son el mejor antídoto para que los cambios sean duraderos y efectivos.

 

*Oliver Azuara es miembro de la red de expertos de México Evalúa.

 

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