Inversión pública: urgen mejores resultados y más transparencia

En este artículo no podemos precisar cuál ha sido la contribución exacta que la inversión pública ha aportado al crecimiento, pero es indiscutible que el crecimiento del PIB y los niveles de productividad han sido decepcionantes en comparación con los de otros países que proporcionalmente gastan menos en inversión que México.

Por: Mariana Campos, Esther Ongay y Osvaldo Landaverde

La nueva administración ha puesto énfasis en el desarrollo de infraestructura al lanzar un ambicioso plan de inversión, el Programa Nacional de Infraestructura, que busca potenciar los sectores energético, hidráulico, salud, desarrollo urbano, vivienda, turístico y de comunicaciones y transportes. Según este plan, se invertirá un monto global de 7.7 billones de pesos durante el sexenio, de los cuales 3.9 billones se destinarán sólo a proyectos relacionados con la generación de energía.

De acuerdo al micrositio dedicado al plan, “la inversión en infraestructura es un tema estratégico y prioritario para México porque representa el medio para generar desarrollo y crecimiento económico y es la pieza clave para incrementar la competitividad”. Sin embargo, pese a que en los últimos años se han invertido una considerable cantidad de recursos en proyectos de infraestructura, parece que el crecimiento económico ha sido decepcionante e insuficiente comparado con el esfuerzo emprendido, en términos de recursos empleados para que más mexicanos gocen de mejores condiciones de vida.

Es importante señalar que la tendencia de aumentar el gasto de capital no es del todo nueva. Es una estrategia ya probada que ha dado resultados mediocres. Este gasto, que incluye principalmente a aquél destinado al desarrollo de infraestructura, creció alrededor de 159% en los últimos 10 años. Su incremento no puede achacarse a la propia evolución del gasto público general, dado que el gasto de capital aumentó a un ritmo superior. El gasto de capital representó 14.1% del gasto total en 2006 y 21% en 2013. Además, en los últimos años del periodo de referencia, el crecimiento del gasto de capital o de inversión física se ha acelerado. De esta manera, la tasa de crecimiento promedio anual del gasto en inversión física se duplicó entre 2007 y 2013, llegando a 8.3%, cuando solamente alcazaba el 4.1% entre 1990 y 2006.

grafica 1Fuente: Elaboración propia con base en la “Situación Financiera del Sector Público” reportada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) en las Estadísticas Oportunas de su página Web.

 

En este artículo no podemos precisar cuál ha sido la contribución exacta que la inversión pública ha aportado al crecimiento, pero es indiscutible que el crecimiento del PIB y los niveles de productividad han sido decepcionantes en comparación con los de otros países que proporcionalmente gastan menos en inversión que México. El crecimiento promedio anual del PIB per cápita de México fue de 1.1% entre 2000 y 2013, en contraste con los 4.4% de Perú o los 3.3% de Chile, siendo que en el mismo periodo estos dos países han tenido un porcentaje de inversión respecto al PIB menor que el nuestro.

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En las gráficas anteriores, las barras grises representan países económicamente desarrollados, mientras que las barras naranjas se refieren a países latinoamericanos en vías de desarrollo. A partir del modelo de Solow, se puede decir que resulta natural que los países más desarrollados tengan una menor tasa de crecimiento, puesto que sus economías son más grandes y, por lo tanto, es mucho más difícil alcanzar tasas de crecimiento elevadas. Por este motivo, las economías pequeñas o medianas deberían presentar tasas de crecimiento más altas pero, como lo muestra la gráfica, no es el caso de México ni de Guatemala.

Fuente: Elaborado por Arnold Harberger con base en datos del World Economic Outlook.

 

Asimismo, se observa que México es el único país entre varias economías emergentes como Brasil, China, Rusia, India o Sudáfrica que presenta una productividad total de los factores decreciente en los últimos años.

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Fuente: OCDE (2013) OECD Economic Surveys: Mexico 2013.

 

Hace falta indagar más a fondo lo que no está funcionando y sugerimos dos líneas de reflexión al respecto: 1) la inversión no genera los rendimientos prometidos, y hay que entender bien las causas de ello, porque posiblemente no sólo sea un tema de “cuánto” se gasta, como generalmente se afirma, sino también de “cómo” se gasta o 2) existen factores ajenos a la inversión física que no permiten que se genere un mayor crecimiento y también pueden estar afectando negativamente los rendimientos de la inversión. De cualquier forma, la solución es más compleja que gastar más y permitir al sector privado invertir en el sector energético.

Aunque no existe una evidencia definitiva al respecto, hay algunos indicios para pensar que el deficiente entramado institucional que prevalece en términos del manejo, administración y ejecución de estos proyectos está limitando el rol de la inversión pública. De una muestra de 80 proyectos de inversión que fueron auditados por la Auditoría Superior de la Federación (ASF) entre 2000 y 2010, 73% no contaban con un proyecto ejecutivo o éste resultó ser inadecuado.[1] Como resultado, se encontró que la mayoría de los proyectos auditados presentaron desfases importantes en sus calendarios y aumentos considerables en sus presupuestos.[2] Es frecuente observar obras mal terminadas o disfuncionales. Todos estos malos resultados disminuyen los impactos sociales y económicos de los proyectos,así como, sin duda, su aportación a la productividad.

Ante el anuncio de la mega inversión prevista por el gobierno, no queda claro cómo van a atenderse estas deficiencias para obtener mejores resultados en el futuro.

Existe un buen número de trabajos científicos que pretenden asociar la calidad institucional y normativa de las instituciones que manejan los proyectos de inversión con el impacto económico y de desarrollo de éstos. En este sentido, el FMI confirma que las malas prácticas en el seno de las instituciones, que permiten la corrupción o un manejo poco ejecutivo de los proyectos, no sólo están asociadas con la construcción de obras mal planeadas, sino también con un mayor deterioro de la infraestructura existente, debido a un mal mantenimiento (Tanzi y Davoodi, 1998).

En el caso de México, podemos mencionar que todos los proyectos de inversión no están sujetos a la misma regulación, por ende no se manejan con las mismas prácticas. El rigor al que se someten depende del origen de su financiamiento. Por un lado están los registrados en la Cartera de Inversión, que reciben aproximadamente la mitad del gasto en capital del país. Éstos son sometidos a ciertos controles y a una serie de buenas prácticas, que supuestamente deben cumplirse al liberar el flujo de recursos. Entre estos requisitos, que por cierto son mejorables, está la obligación de presentar estudios para demostrar la rentabilidad socioeconómica de los proyectos, de monitorearlos o de generar índices que permitan medir el impacto en la productividad.

Por otro lado, se encuentran los proyectos financiados con subsidios del gasto federalizado y programas federales que transfieren recursos a los gobiernos locales mediante convenios que no están sujetos a los mismos controles o que, en algunos casos, no tienen lineamientos que conduzcan su operación. Algunos de estos programas, que representan montos muy importantes de inversión en infraestructura social, hidráulica o de caminos, son los siguientes: Programas Regionales del Ramo 23; Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en Zonas Urbanas (Apazu), o Agua Potable y Saneamiento en Comunidades Rurales (Prossapys) de la Comisión Nacional del Agua. Esta falta de rigor en una proporción importante del gasto en inversión puede derivar en obras de mala calidad, caras, que no son socioeconómicamente rentables o que no contribuyen a la productividad. Por ello, valdría la pena que todo el gasto destinado a la inversión física cumpla, al menos, con las condiciones que exige la Cartera en Inversión. Todo el gasto debe erogarse en un contexto institucional que obedezca mejores prácticas de buen gobierno.

Ahora, la situación se agrava porque para hacer diagnósticos de los problemas que se enfrentan es indispensable empezar por tener más y mejor información sobre el desarrollo, la ejecución y los resultados de los proyectos de inversión disponible al público en formatos accesibles. Todavía no existe una política de transparencia y de rendición de cuentas integral y efectiva, que abarque la información de toda la inversión física. Si bien es cierto que este gobierno ha hecho esfuerzos importantes en este sentido, éstos todavía son incompletos y aislados, como es el caso de la Plataforma de Transparencia de Proyectos de Inversión en Entidades Federativas y Municipios de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), que aún no reúne información suficiente sobre los proyectos en infraestructura que se financian con recursos del Ramo 23.

En general, la información que se ha hecho pública, tanto en el anexo de proyectos de inversión del reporte trimestral de la SHCP como en los documentos de la Cuenta Pública, no permite conocer, de manera accesible, el monto exacto ejercido en los últimos años en la totalidad de los proyectos de inversión de la Cartera, ni de los financiados mediante otros esquemas.

Los anexos de avance físico y financiero de los proyectos de los reportes trimestrales incluyen información poco útil. En el informe del cuarto trimestre de 2013, que presenta la información preliminar de todo el año, 3.8% de los proyectos de obra inversión en obra pública no contaban con dinero ni asignado ni ejercido y sólo se reportaron porque aparecen registrados en el año en turno, lo cual podría evitarse. También resalta que 13.7% de los proyectos reportaban haber ejercido entre uno y mil pesos, lo cual resulta inverosímil porque no se podría construir nada con esos montos. Solamente 69.8% de los proyectos reportaban más de un millón de pesos ejercidos. Pero desconocemos el monto exacto que se gasta trimestralmente en el conjunto de estos proyectos.

Para tener información sobre la Cartera de Inversión más definitiva que la del trimestral, hace falta esperar la Cuenta Pública, la cual se publica cuatro meses después del final del ejercicio fiscal. Además de la falta de oportunidad en la información de la Cuenta Pública, el dato mencionado no está disponible. Para obtenerlo o por lo menos estimarlo, es necesario consultar varios documentos de varios micrositios, y realizar un trabajo adicional, complejo y basto, lo que no se reconoce como una buena práctica para favorecer la accesibilidad de la información.

En conclusión, si bien no dudamos de la gran importancia de invertir en infraestructura, para poder ver los resultados que esperamos en términos de crecimiento económico y de productividad, nos parece fundamental entender el funcionamiento de los distintos esquemas normativos a los que obedecen los proyectos de inversión, considerar el “cómo” se gasta y no sólo el “cuánto” se gasta, e implementar buenas prácticas de transparencia y rendición de cuentas.

 

*Mariana Campos es Coordinadora del área de Gasto y Transparencia de México Evalúa, Esther Ongay y Osvaldo Landaverde son investigadores del área. Editado por Laurence Pantin.

 

 

Referencias

Auditoría Superior de la Federación (2012) Problemática General en Materia de Obra Pública. México, Cámara de Diputados.

Campos, Mariana, Esther Ongay y Osvaldo Landaverde (2014) Descifrando la Caja Negra del Gasto. México Evalúa.

Harberger, Arnold C. (2014). Why Latin America Fails? Or Does It? (presentación preparada para la XIX edición de la Conferencia deAlamos Alliance XXI “The Challenges of Growth in an Era of Monetary Expansion”, febrero 13-16, 2014).

OCDE (2013). OECD Economic Surveys: Mexico 2013. OECD Publishing.

Tanzi, Vito y Hamid Davoodi (1997). Corruption, Public Investment and Growth. IMF Working Papers. Washington D.C., Fondo Monetario Internacional.

Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Estadísticas Oportunas de Finanzas Públicas y Deuda Pública. México.

 

 

[1] Esta información se obtiene del informe titulado Problemática General en Materia de Obra Pública de la ASF. Éste es un estudio que documenta una serie de irregularidades en todos los proyectos de inversión física auditados y que fueron financiados con montos mayores a 100 millones de pesos entre los años 2000 y 2010 (ASF, 2012).

[2] Como lo apuntamos en nuestro estudio Descifrando la caja negra del gasto,“las obras que debieron tardar en promedio año y medio vieron sus plazos de construcción alargarse hasta por cuatro años y medio más de lo previsto. (…) En términos presupuestarios, las obras se excedieron 36% en promedio y el monto de algunos contratos se elevó de forma imprevista a más del triple de su monto original”.

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