Gerardo Esquivel

El Vaso Medio Vacío

Perfil Economista. Profesor-Investigador de El Colegio de México. Síguelo en Twitter: @esquivelgerardo

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Elogio de la Tenencia

La tenencia, ese impuesto tan odiado y vilipendiado por las clases  medias y altas del país, es quizá el mejor y más noble impuesto con el que ha contado el sistema fiscal mexicano en las últimas décadas.

Este tributo, cuyo nombre completo es el de Impuesto a la tenencia y uso de vehículos y que carga con el mito de haber sido creado para financiar las Olimpiadas de 1968, en realidad fue introducido en México hace exactamente medio siglo (Diciembre de 1961) con el claro propósito de contribuir al gasto público en general, y para financiar la construcción de una mayor infraestructura vehicular en todo el país en particular (véase la Propuesta de Ley de Ingresos de 1961).

Ahora bien, ¿por qué considero que la tenencia es un buen impuesto? Por cuatro razones fundamentales: en primer lugar porque, como se explicó desde el momento mismo de su introducción, se trata de un impuesto con una clara correspondencia en beneficios para los propios contribuyentes ya que la mejor infraestructura vial es precisamente para el uso y disfrute de los usuarios de los vehículos; segundo, porque se trata de un impuesto con un marcado carácter progresivo (pagan más los que tienen más); tercero, porque de alguna manera contribuye a desincentivar la compra de automóviles, y con ello reduce los efectos negativos (conocidos como externalidades) asociados a la congestión vehicular, el tráfico y la emisión de contaminantes ambientales; cuarto, porque a diferencia de otros impuestos progresivos como el Impuesto sobre la Renta (ISR) o el Predial, es de fácil cobro y supervisión, lo cual se traduce en una baja tasa de evasión, contribuyendo así a una mayor equidad en el cobro del impuesto.

Veamos con mayor detalle estas razones:

Correspondencia.- La tenencia, a diferencia de muchos otros impuestos, se caracteriza por ser un gravamen cuya recaudación se utiliza primordialmente para beneficio directo de los propios contribuyentes. Esto es así porque la mayor parte de los recursos que gastan los gobiernos estatales en obra pública se destinan a la creación, ampliación y mantenimiento de la infraestructura vial y de transporte. Lo anterior implica que los beneficiarios directos de estos recursos son los propios dueños de los vehículos, los cuales, gracias al uso público de sus contribuciones, pueden reducir sus tiempos de traslado con las nuevas vialidades (o con la ampliación de las ya existentes) o bien pueden transitar en vialidades en mejores condiciones como resultado del gasto destinado a su mantenimiento. Por supuesto, es probable que a los usuarios de la infraestructura vial ésta les parezca insuficiente o en mal estado. Sin embargo, este juicio puede resultar injusto ya que todo depende del monto de recursos recaudado e invertido en esta área. Por ejemplo, en el caso del Distrito Federal, cuya recaudación en materia de tenencia en 2010 fue superior a 5 mil millones de pesos, el gobierno de la ciudad destinó a obra pública poco más de 22 mil millones de pesos en ese mismo año. Suponiendo conservadoramente que sólo una quinta parte (el 20%) de estos recursos hubiera sido destinada a la construcción, ampliación o mantenimiento de la infraestructura vial, ello querría decir que la mayor parte de los recursos recaudados por el impuesto al uso y tenencia de vehículos se estarían invirtiendo en obras que beneficiarían directamente a los propios contribuyentes al impuesto de la tenencia.

 

Progresividad.- Tanto la tenencia como el Impuesto Predial son impuestos que gravan la posesión de activos. En el caso de la tenencia se grava la posesión de vehículos automotores, mientras que en el caso del Impuesto Predial se grava la posesión de bienes inmuebles. El puro diseño de estos dos gravámenes, como impuestos a la posesión de activos, garantiza en sí mismo su carácter progresivo. Sin embargo, en el caso de la tenencia, este efecto se presenta por partida doble: por la posesión misma del activo y por las características de los vehículos. Es decir, por un lado, está el hecho de que sólo las personas o familias a partir de un cierto nivel de ingreso suelen tener un automóvil y, por el otro, está el fenómeno de que las características del activo cambian drásticamente conforme se avanza en el nivel del ingreso. Lo anterior se debe a que el número de automóviles por hogar, el año de producción de los mismos y el costo de los vehículos suelen estar directamente relacionados con el nivel de ingreso de los hogares. Esto implica que los hogares relativamente ricos contribuirán más a este impuesto (o incluso mucho más) que los hogares de clase media o media baja (porque los vehículos de estos hogares, cuando los tienen, suelen ser más pequeños, con menor equipamientos o son de modelos menos recientes) y que los hogares de clase baja (los cuales muy probablemente ni siquiera tienen acceso a este tipo de activos).

Esta descripción del carácter progresivo de la tenencia no es solamente teórica o  hipotética. Los hechos así lo demuestran. Por ejemplo, en un estudio reciente realizado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sobre el pago de impuestos por nivel de ingreso, se encontró que más del 62% del pago de la tenencia se concentraba en el 20% de los hogares de mayores ingresos en el país, mientras que el 25% se concentraba en los hogares que estaban en los deciles VI a VIII de la distribución del ingreso, y sólo el 13% restante era cubierto por los hogares en la parte inferior de la distribución del ingreso. En términos de población (considerando que los hogares de menores ingresos suelen ser más grandes), la progresividad del impuesto es aún más evidente. En este caso, el 68% del impuesto lo cubre el 20% de la población de mayores ingresos, mientras que el 23% de lo recaudado es pagado por la población de los deciles VI a VIII, y sólo el 9% es pagado por el 50% de la población con menores ingresos (véase la tabla anexa).

Fuente: SHCP (2010)

Reducción de externalidades.- La tenencia, al ser un impuesto recurrente que puede aplicarse durante la mayor parte de la vida útil de los automóviles, se convierte en una carga importante para los potenciales compradores de este tipo de bienes. Así, el valor presente de la carga adicional debida a la tenencia fluctúa entre el 25 y el 40% del precio de compra para la mayor parte de los automóviles. Esta carga extra da lugar a que la tenencia actúe como un mecanismo de disuasión para la compra de más automóviles, con lo cual este impuesto contribuye de manera inmediata a la reducción de los efectos negativos asociados a la congestión vehicular, el tráfico y la emisión de contaminantes ambientales. En este sentido, la tenencia es un impuesto que contribuye a la preservación del medio ambiente, por lo que podría considerarse como un impuesto ecológico.

Aquí, sin embargo, vale la pena hacer dos aclaraciones. Primero, el impacto benéfico de la tenencia sobre el medio ambiente se da a través de la disuasión en la compra de automóviles y no a través de una reducción en la intensidad del uso de los mismos. Esto implica que la tenencia no es un sustituto sino acaso un complemento de un impuesto de tipo Pigouviano dirigido a reducir el consumo de gasolina, por ejemplo. Segundo, la tenencia no puede ser sustituida de manera adecuada por un impuesto que grave a los automóviles de acuerdo a su nivel de emisión de contaminantes. Si bien un impuesto de esta naturaleza reproduce (y quizá mejora) el efecto positivo de la tenencia sobre el medio ambiente, abandona por completo el aspecto progresivo de la tenencia tradicional. Es por ello que un “impuesto verde” (uno que cobra más a los automóviles que más contaminan) es un sustituto bastante imperfecto de la tenencia tal y como ahora la conocemos. En cualquier caso, si se quisiera fortalecer el aspecto favorable al medio ambiente de la tenencia, se podría diseñar un esquema tarifario que estuviera en función tanto del precio del vehículo como de sus niveles de emisión de contaminantes. Esto preservaría el carácter progresivo de la tenencia, al mismo tiempo que induciría un cambio en la conducta de los consumidores en favor de la adquisición de automóviles menos contaminantes.

 

Baja Evasión.- La tenencia es un impuesto que, bien aplicado, podría ser prácticamente imposible de evadir. Lo anterior se debe a las características peculiares de los bienes a los que se aplica este impuesto, es decir, los vehículos automotores. En primer lugar, estos productos están sujetos a múltiples regulaciones estatales que se deben cumplir en forma periódica (registro, emplacamiento, tarjeta de circulación, verificación, etc.); segundo, los vehículos no pueden incumplir fácilmente estas regulaciones debido a que su principal utilidad es circular libremente por la infraestructura vehicular y a que sus características físicas son observables, por lo que se encuentran frecuentemente a la vista de las autoridades, quienes podrían verificar fácilmente el estatus de los vehículos; tercero, porque los comercializadores originales de estos productos forman parte de un grupo pequeño, formal y bien organizado de productores, por lo que el registro de las ventas de estos productos es fácil de realizar y porque el precio de los automóviles es oficial, está registrado ante las autoridades y queda debidamente registrado en la factura de compraventa. Todo ello da lugar a que la evasión de este impuesto sea relativamente baja, con lo cual se garantiza la equidad horizontal en el pago de este impuesto.

Por todo lo anterior, considero que la tenencia es el mejor impuesto que ha tenido el sistema fiscal mexicano en décadas y es por ello que lamento seriamente la decisión del Presidente Calderón de decretar la desaparición de la tenencia como un impuesto federal y de regresar este impuesto al ámbito local. Para todos es claro que la mayor parte de los gobiernos locales se han caracterizado históricamente por su incapacidad para recaudar, por lo que era previsible que muchos de estos gobiernos reaccionaran ante esta decisión con un arranque populista que cancelara la aplicación de este impuesto tal y como ocurrió en el caso del Estado de México y de otras entidades federativas.

Sin embargo, sería muy lamentable que en aras de un populismo fiscal irresponsable desapareciera este gravamen en el Distrito Federal sólo para satisfacer a una pequeña minoría muy vocal y que, en última instancia, es la que más se favorece de los recursos captados por este impuesto. Si los habitantes del Estado de México están satisfechos con su lamentable infraestructura vehicular allá ellos y sus gobernantes. Sin embargo, sería muy triste que fuesen ellos quienes orillaran al Gobierno del Distrito Federal a renunciar a un impuesto que tiene múltiples virtudes y que ha permitido que la ciudad pueda contar con una infraestructura vehicular de mucha mejor calidad.

Por ello, propongo que el Gobierno de la ciudad mantenga el cobro de la tenencia y que diseñe algunos esquemas que disminuyan los incentivos a la migración del registro de autos al Estado de México. Tres medidas que podrían ir en esa dirección serían la creación de un fondo especial destinado al mantenimiento y ampliación de la infraestructura vehicular, el establecimiento de un seguro básico contra accidentes para todos los autos con placas del D.F. pagado con los recursos captados por la tenencia local y el establecimiento de multas diferenciadas entre autos locales y foráneos (para evitar amparos, la multa podría ser la misma, pero los descuentos por pronto pago podrían ser únicamente para los locales). Si a pesar de ello algunos habitantes del Distrito Federal todavía estuvieran dispuestos a cambiar sus placas al Estado de México para evitar el pago de la tenencia, que lo hagan y que el costo administrativo de todo ello lo cargue el Gobierno del Estado de México. Se lo merecen por haber tomado de manera unilateral una medida que claramente debió de haber sido adoptada en forma consensuada por los Gobiernos de las dos entidades.

 

¡Larga vida a la tenencia!

 

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