Inteligencia Pública

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Ley General de Víctimas, los retos III

Por: MalkahNobigrot (@nobi_m) y Marco Cancino (@marco_cancino)

En las entregas anteriores abordamos de manera general la estrategia que la anterior administración federal instrumentó en materia de seguridad y justicia, en la que se privilegió principalmente el despliegue policíaco sobre la procuración e impartición de justicia. Asimismo, señalamos las áreas de oportunidad de la Ley General de Víctimas (LGV) vigente, así como también los mecanismos de operación y coordinación interinstitucional contemplada en la propuesta de reforma presentada por el Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad a la que llamamos “Iniciativa Sicilia”.

Además, señalamos que una de las principales deficiencias de la Ley vigente, y que la “Iniciativa Sicilia” refuerza, es la creación de una gran burocracia a nivel federal que concentraría la mayor parte de la operación de la política de atención a víctimas, independientemente de si el delito es del fuero común, del fuero federal o de violaciones a sus derechos humanos. Ello podría generar un conjunto de efectos indeseados tales como: una creciente demanda de servicios por parte de “usuarios potenciales” del sistema (reales o ficticios), los cuales consumirían una cantidad importante de recursos públicos; el posible surgimiento de una versión moderna de clientelismo, en el que participen profesionales dedicados a extraer rentas públicas, no necesariamente en beneficio de las víctimas; la aparición de cuellos de botella operativos que comprometerían tanto la eficiencia, como la eficacia de la estrategia de atención a dichas víctimas; y la disolución de la responsabilidad de los gobiernos locales con respecto a la inoperancia de sus sistemas de procuración e impartición de justicia, lo que redundaría en la generación exponencial de víctimas de delitos del fuero común.

Por ende, nuestra propuesta está dirigida a diseñar mecanismos eficientes de coordinación entre las distintas agencias gubernamentales de los diferentes niveles de gobierno; a reorientar la “pirámide institucional” trasladando la mayor parte de la operación de los programas de atención a las víctimas al ámbito local, en donde se registra una mayor incidencia delictiva (9 de cada 10 delitos a nivel nacional); a adecuar los organismos ya existentes de atención a las víctimas – como Províctima – a las nuevas funciones de coordinación interinstitucional, con una visión transversal, dotándolas de atribuciones de monitoreo y supervisión, y a definir, dada las limitaciones presupuestarias, las características específicas de los usuarios potenciales, a través de protocolos concretos y orientar el financiamiento del Sistema a resultados medibles y verificables.

Con respecto a la coordinación interinstitucional, sugerimos fortalecer y hacer más eficientes dichos mecanismos a través de un esquema de tres ejes. El primero de ellos se refiere al ámbito federal, es decir, entre dependencias del Gobierno de la República vinculadas a la atención de las víctimas, en especial aquéllas relacionadas con presuntos delitos del fuero federal; la segunda, de lo federal a lo local y viceversa, en el que sea posible la operación coordinada entre dependencias federales y locales, principalmente por la concurrencia de presuntos delitos, y la tercera, entre las instancias de gobiernos locales, ya sea del orden estatal y/o municipal, o inclusive, entre entidades federativas.

Con relación a la reorientación de la “pirámide institucional”, consideramos que el modelo actual concentra no sólo gran parte de la operación del propio Sistema a nivel federal, sino que también las decisiones políticas, programáticas y presupuestarias en detrimento de las autoridades locales. Ello obliga a que no sólo sea necesario construir un aparato burocrático de gran tamaño, sino que también reduce en la práctica la responsabilidad que tienen las autoridades locales en la generación de y falta de respuesta a un alto nivel de violencia, inseguridad y delincuencia derivado de su ineficiente aparato de prevención del delito, procuración e impartición de justicia y operación del sistema penitenciario local. Si consideramos que, como ya mencionamos anteriormente, el 93.07% de los delitos cometidos en el país son del fuero común, deberá ser entonces imperativo que los gobiernos locales se hagan cargo de la atención a las víctimas de presuntos delitos bajo su responsabilidad, así como también de hacer que su aparato de seguridad y justicia funcione para que ya no se produzcan más víctimas y no la Federación (Ver Figura 1).

Blog Int Pública Figura 1

Con respecto al rediseño institucional del Sistema Nacional de Atención a Víctimas (SAV), proponemos no sólo la reorientación de las atribuciones y de las funciones de los distintos organismos responsables de atender a las víctimas, tanto a nivel federal, como local, sino que también consideramos necesario rediseñar la estructura integral del propio Sistema que prevé la LGV vigente a fin de hacerlo viable y funcional.

El punto central del nuevo modelo estructural que proponemos considera incentivos que permitan aprovechar los recursos disponibles y la experiencia con que los distintos actores sociales y organismos públicos cuentan en la atención a las víctimas. Como podemos observar en la Figura 2, el nuevo modelo de SNAV conglomerará a todos los órganos e Instituciones que brindan atención a las víctimas. No obstante, deberá contar con un órgano deliberativo de perfil político o Consejo General (1) similar al actual modelo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP).

Blog Int Pública Figura 2

La tarea principal del Consejo General consistiría en generar los acuerdos políticos necesarios y trazar las líneas generales para el diseño y la operación de las estrategias, los instrumentos y las políticas públicas para cumplir los objetivos estratégicos y las metas específicas previstas para la atención a las víctimas, tanto a nivel federal, como local. Es decir, dicho Consejo se encargará de tratar los temas a nivel “macro”.

En cuanto a la conformación del Consejo General, estimamos que, a diferencia de lo que posiblemente se pretendía en la “Iniciativa Sicilia”, éste debe contar con un número más reducido de miembros, representantes de los distintos órganos e instancias más representativos en materia de atención a víctimas. Lo anterior, a fin de promover que las decisiones se tomen de manera más eficiente y expedita posible (se busca eliminar problemas de coordinación y de acción colectiva a su interior) y evitar de esta manera, la ineficacia de dicho órgano.

Adicionalmente, proponemos que el Consejo General sea conformado por los titulares de las dependencias federales que tengan una mayor incidencia y responsabilidad en la atención a las víctimas, además de representantes de las entidades federativas, del Distrito Federal y los gobiernos municipales.

Se propone igualmente analizar la participación de representantes ciudadanos con reconocida trayectoria, amplia experiencia y conocimientos en la materia. Al respecto, es importante clarificar que, a diferencia de lo que contemplan tanto la LGV vigente como la “Iniciativa Sicilia”, la responsabilidad de formular y diseñar líneas estratégicas, programas y políticas públicas para la atención de víctimas es del Estado, pero puede ser enriquecida con la participación ciudadana. No obstante, consideramos necesario explorar distintos mecanismos de participación de la ciudadanía al interior del Consejo General, a fin de aprovechar y potencializar al máximo su experiencia y sus aportaciones.

Es importante subrayar que este órgano deliberativo no tendrá como función proponer, establecer y/o supervisar proyectos y acciones específicas, tal y como lo establecen tanto la LGV vigente como la “Iniciativa Sicilia”, ya que éstas serán responsabilidad del órgano ejecutivo del Sistema, es decir, del Comité Ejecutivo de Atención a Víctimas (CEAV).

Adicionalmente, el CEAV (2) estará encargado de promover la efectiva coordinación de las instancias y órganos que integran el Sistema, además de dar seguimiento a las acciones que para tal efecto se establezcan; definir los criterios para la distribución, administración y ejercicio de los recursos tanto del Fondo de Ayuda, Asistencia y Reparación Integral, como de los distintos fondos locales financiados con recursos de los estados; operar el funcionamiento del Registro Nacional de Víctimas (RNV); y sobretodo, para los mecanismos de evaluación de los datos que éste arroje.

El CEAV será el órgano administrativo, ejecutivo y técnico que permitirá la participación de la ciudadanía en la formulación de los programas y las políticas públicas, así como también en el diseño de los indicadores estratégicos para monitorear y medir el grado de avance de los objetivos y las metas trazadas, tanto a nivel federal, como local. Algunos ejemplos de organismos técnicos como el CEAV es el Secretariado Ejecutivo para la Implementación de la Reforma al Sistema de Justicia Penal Acusatorio (SETEC) o el Consejo Nacional de Armonización Contable (CONAC), quienes se encargan de diseñar los lineamientos estratégicos y tácticos para la implementación de las adecuaciones estructurales, institucionales y programáticas en cada una de sus materias.

Asimismo, el CEAV deberá ejecutar los acuerdos políticos a los que llegue el Consejo General; apoyar a las autoridades locales, cuando así lo soliciten, en el diseño e implementación de las políticas públicas dirigidas a la atención de las víctimas, y será el órgano encargado de crear los criterios generales para el diseño de la normatividad local y los protocolos de operación de los programas y las políticas públicas en materia de atención a víctimas.

Respecto a este último punto, sugerimos que el número de atribuciones de éste órgano sea mucho más reducido en número del que se contempla tanto en la Ley vigente como en la “Iniciativa Sicilia”. Además, el CEAV se encargará de las políticas transversales a nivel Sistema, para lograr que las políticas públicas, los instrumentos y las estrategias se apliquen en forma integral, congruente y eficaz en todo el país, dejando a los estados la toma de decisiones, la instrumentación, el monitoreo y la evaluación de las políticas públicas a nivel local.

El CEAV estará a cargo de un cuerpo técnico especialista en la atención a víctimas, además de la participación de ciudadanos (académicos, especialistas, consultores, miembros de organizaciones sociales), quienes serán elegidos por su experiencia técnica y trayectoria profesional en materia de diseño de indicadores de desempeño e impacto y la evaluación de políticas. Estimamos que pudiera tratarse de un cuerpo colegiado similar al modelo del Comité de Evaluadores del Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (CONEVAL), cuyos integrantes técnicos son elegidos democráticamente por convocatoria pública cubriendo un perfil técnico específico.

Además de las atribuciones antes descritas, el cuerpo técnico especializado deberá formular los criterios generales que sirvan de base para crear un protocolo de actuación que será aplicado por los distintos organismos públicos, tanto federales como locales, para atender y canalizar a las víctimas a las instancias competentes de acuerdo a sus necesidades, la situación específica de la víctima y del presunto delito (federal o del fuero común).

El modelo propuesto de SNAV también contempla una Unidad Especial de Coordinación Federal (UECF) y unidades especiales de coordinación locales (A & B), encargadas de coordinar de facto la aplicación de las estrategias, instrumentos y políticas públicas – en el caso de la primera – para delitos del fuero federal y en el caso de las unidades de coordinación de cada entidad federativa, para los delitos del fuero común. Al respecto, proponemos que dichas unidades sean el resultado de la transformación institucional y orgánica de Províctima a nivel federal y de sus contrapartes locales. Sin embargo, es importante expandir la presencia de dichos organismos a nivel local, ya que actualmente sólo cuentan con Centros de Atención a Víctimas (CAV´s) en 15 estados.

Si bien las UEC le reportarán al CEAV, la UECF dependerá orgánicamente del área encargada de atención a víctimas y derechos humanos de la Secretaría de Gobernación (SEGOB), en tanto que las coordinaciones locales dependerán de las secretarías de gobierno de cada entidad. Las UEC deberán reportarle al Consejo Ejecutivo respecto a la implementación de las estrategias y las políticas públicas para la atención a víctimas en su jurisdicción; los resultados de las evaluaciones periódicas que formulen para medir el grado de cumplimiento de los objetivos y las metas trazadas en los programas y los proyectos propuestos, y serán el medio a través del cual la ciudadanía y quienes brinden apoyo a las víctimas de manera subsidiaria, informen y canalicen al SNAV los problemas operativos que se den en el terreno.

Ahora bien, cada una de las dependencias tanto federales como locales por las que la víctima pudiera entrar al Sistema deberá contar con un área de atención a las víctimas y un área de comunicación y gestión – que no requerirán de amplios recursos tanto humanos como materiales – encargadas de atender y en su caso canalizar a las víctimas a otras dependencias, de acuerdo a sus necesidades específicas (salud, psicológicas, de seguridad, legales y económicas). Lo anterior permitirá la utilización de los órganos e instituciones ya existentes – sin necesidad de crear nuevas instancias – y permitirá que la toma de decisiones y la atención a las víctimas se de a nivel local. Las Coordinaciones serán las encargadas de supervisar y evaluar el desempeño de las áreas de atención a víctimas en el ámbito federal y en el ámbito local respectivamente.

Las áreas de atención a las víctimas de las dependencias deberán coordinarse entre sí y con la unidad especial de coordinación que le corresponda de acuerdo a su jurisdicción. De igual manera, se propone que las áreas de atención de cada dependencia que entren en contacto con la víctima le den vista a las autoridades ministeriales (federales y/o locales) a fin de promover la cultura de denuncia de delitos y de documentar más fehacientemente el índice delictivo real del país.

Ahora bien, en cuanto a la participación de la sociedad civil, proponemos que ésta se pueda dar en tres niveles:

En un primer nivel, como asesor del Consejo General. En este caso, los ciudadanos participantes podrán contribuir con propuestas para la formulación de las políticas públicas, estrategias e instrumentos para la atención a las víctimas, además de retroalimentar a las autoridades sobre los problemas que se den en la práctica con respecto a la atención a las víctimas.

Una segunda modalidad podría ser, al interior del CEAV asumiendo funciones como la de dar seguimiento y monitoreo técnico sobre el desempeño de las dependencias en la implementación de la Ley de Víctimas (como un observatorio ciudadano).

También se podrá dar la participación de la ciudadanía a través de organizaciones sociales otorgando apoyo a las dependencias federales y/o locales, tanto en la atención de las víctimas, como en el monitoreo y la evaluación de los servicios que éstas prestan. Para formalizar dicha participación, será necesario establecer los mecanismos de coordinación y participación formales en cada uno de los diferentes niveles institucionales.

Un modelo con dichas características puede generar mejores resultados que el contemplado en la Ley vigente, toda vez que se basa más en la coordinación entre entidades públicas de los distintos niveles de gobierno, que en la creación de una nueva y robusta burocracia; se concentra más en la reasignación y el reordenamiento de funciones y atribuciones para cada uno de los actores de los tres órdenes de gobierno encargados de atender a las víctimas, que en crear un órgano que monopolice la operación y las decisiones; se asignan responsables concretos en cada uno de los tramos de atención a las víctimas, lo que facilita la rendición de cuentas; se adopta una visión integral de la atención a las víctimas (a partir de una estrategia nacional de prevención de la violencia y el delito, de la procuración e impartición de justicia eficiente y eficaz, y de la modernización del sistema penitenciario), en la que cada una de las distintas líneas estratégicas se complementan y juegan un papel relevante, más que incentivar la omisión y la irresponsabilidad de los gobiernos locales, y sobre todo, se ubica en el centro del Sistema a la víctima.

Aunado a lo anterior, conviene señalar que desde el punto de vista presupuestario, invertir la pirámide institucional del Sistema Nacional de Atención a Víctimas, tal y como lo hemos propuesto, en donde la mayor carga operativa recaiga en los gobiernos locales y no en la Federación, tiene ventajas importantes. La primera de ella es que se incentivaría a los gobiernos de los estados a acelerar la implementación de la reforma al Sistema de Justicia Penal Acusatorio, así como de la instrumentación de aquéllas políticas públicas encaminadas a prevenir la violencia y el delito como manera de disminuir la producción de víctimas y por tanto, la demanda de recursos financieros locales para atenderlas. Ello permitiría dar la señal a las autoridades locales de que “quien la hace, la paga”, tanto en términos políticos, como administrativos y financieros.

 

*MalkahNobigrot es abogada, graduada de la UIA y de la Universidad de Harvard; especialista en diseño institucional y normativo. Puedes escribirle a malkahnk@post.harvard.edu

**Marco Cancino es politólogo y Director General de Inteligencia Pública. Puedes escribirle a mcancino@inteligenciapublica.com

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