Marco A. López Silva

La cuadratura del círculo

Perfil Ingeniero; maestro en y analista de políticas públicas. Miembro de Fundación IDEA, aunque sus opiniones son personalísimas. Sonorense y chilango, y viceversa. Hace tiempo entendió que todos tenemos ideología; que no podemos evitar usarla como filtro de la realidad, y que por lo mismo, es importante formar la ideología poniendo atención a la evidencia. Suele meterse en discusiones eternas en Twitter. Síguelo en @marcolopezsilva

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¡Chile (y Brasil) para los mexicanos!

Se dice que, en ocasión de la visita de un Presidente chileno, el entonces Presidente mexicano Luis Echeverría exclamó  “¡México para Chile, y Chile para los mexicanos”. Con ello, se dice, pretendía expresar el sentimiento de cercanía entre ambos países, derivada no sólo de la condición latinoamericana común, sino de la acogida que México dio a muchos chilenos ante la complicada situación política del país sudamericano. No sé si la anécdota sea históricamente correcta, o si es simple chacota; me acordé de ella al leer que el Presidente Electo Peña Nieto expresó que retomaría la experiencia chilena en la atención a la pobreza. Creo que este interés de aprender de las buenas prácticas de otros países habla muy bien del nuevo Presidente, y opino que – además de estudiar la experiencia de Chile – deberíamos sumar la de Brasil.

Empecemos por la primera. A principios de la década pasada, la administración del Presidente Lagos hizo una revisión de la evolución de la pobreza en el país. En la década anterior (1990s) la economía chilena había experimentado un fuerte crecimiento económico, promediando un 4.5% anual; durante ese período  el Gobierno chileno había asumido que se presentaría un efecto de trickle down, en que los beneficios de una economía pujante alcanzarían progresivamente a todos los habitantes del país. La revisión de la evolución de la pobreza chilena – que se puede apreciar en la siguiente gráfica – resultó en dos conclusiones importantes. La primera es que, en efecto, el sostenido ritmo de crecimiento económico había logrado reducir a la mitad la incidencia del fenómeno, reduciendo la pobreza total (es decir, la suma de lo que los chilenos conocen como “pobreza” – que para nosotros es pobreza moderada – y la “indigencia” – que en México se conoce como “pobreza alimentaria”) del 51.6% al 25.8%. Sin embargo, los resultados también daban lugar a considerar que una parte significativa de la pobreza no podría resolverse por el simple efecto del crecimiento económico; que había una especie de “capa resistente” de pobreza que había que atender de alguna manera específica.

 

 

Por cierto, es sano recordar que las cifras de pobreza no pueden compararse directamente entre países, ya que éstos utilizan distintas metodologías (principalmente diferentes “líneas de pobreza”) para medir el fenómeno.

Regresando al caso, en el contexto anteriormente descrito, la administración de Lagos lanzó un programa piloto denominado “Programa Puente”, que después fue retomado por la ex-Presidenta Bachelet como “Chile Solidario”, e insertado en una estrategia mayor conocida como “Sistema de Protección Social”.

El diagnóstico que dio origen a Chile Solidario partió de considerar que existían problemas en la demanda y la oferta de programas sociales. Del lado de la demanda – y de forma consistente con la literatura en la materia – asumió que existían ciertas limitaciones que obstaculizaban a las familias pobres el acercarse a la oferta institucional de programas sociales. El principal obstáculo en la materia consistía en la falta de un desarrollo psico-social suficiente; es decir, en una falta de capacidad en las familias para emprender un proyecto de vida que las sacara adelante, aprovechando las oportunidades que éstas tienen enfrente. Este concepto, por cierto, y bajo la denominación de “agencia personal” o “empoderamiento agentico”, ha sido estudiado y aplicado desde hace varias décadas por la psicóloga social mexicana Susan Pick; al respecto, les recomiendo su libro Breaking the Poverty Cycle: The Human Basis for Sustainable Development. Del lado de la oferta, se consideró que un obstáculo adicional provenía de la naturaleza “vertical” del acceso a los programas: el Gobierno asumía que podía limitarse a anunciar sus programas y esperar a que las familias interesadas se acercaran – y que si no lo hacían, era porque no requerían el apoyo. Además, las familias interesadas debían solicitar apoyo de los distintos programas por separado.

En este contexto, Chile emprendió una reorganización radical del diseño y operación de sus programas, enfocándolos en las familias pertenecientes a la parte más baja de la distribución de ingreso. El primer elemento consistió en aprovechar una experiencia que databa de la época de Pinochet, en que las familias en situación de pobreza debían llenar una encuesta relativa a sus condiciones social, económica y de habitación, y que era sometida a un proceso estadístico para determinar si la condición de pobreza existía o no. Hasta hace unos años el mecanismo se conocía como Ficha CAS, y hoy se le denomina Ficha de Protección Social. Se trata de un esquema de proxy means test similar al que utiliza el Programa mexicano Oportunidades, aunque existen algunas diferencias técnicas  entre ambos: el chileno trata de aproximar la capacidad de generación de ingreso de un hogar, dadas las características (edad, educación, condiciones de discapacidad) de sus integrantes, e integra datos administrativos (como la existencia de pensiones para algunos miembros del hogar); el mexicano, por su parte, intenta estimar el nivel de ingresos efectivo del hogar con base únicamente en los datos recolectados mediante el levantamiento de una encuesta de condiciones sociodemográficas. Hay varios detalles muy interesantes en la comparación de los esquemas, pero la discusión excede el alcance de este artículo; si a alguno de los lectores le interesa, puedo facilitarle mayor detalle al respecto.  El caso es que, para el año 2000, muchos programas chilenos ya exigían el filtro de la Ficha CAS – única para todos los programas – para determinar si una familia solicitante era o no elegible para los mismos; el rediseño aprovechó esta herramienta.

El segundo elemento de rediseño consistió en que el Gobierno chileno se acercaría a las familias para identificar a aquellas que requerían de los apoyos, y les ofrecería un paquete de programas pensados para sacarlos de la situación en el mediano plazo. El paquete incluiría la provisión de apoyo psico-social (provisto por trabajadoras sociales), mismo que procuraría vencer las barreras psicológicas que los integrantes de las familias podían enfrentar para preparar un plan de vida; el establecimiento de compromisos muy puntuales de mejora en 53 aspectos de vida (por ejemplo, las condiciones de habitación y salubridad en las viviendas), esquema dentro del cual las familias se comprometerían a esforzarse por mejorar su condición, y el Gobierno a su vez se comprometía a darles los apoyos de un paquete de programas; la  provisión de apoyos económicos condicionados (muy al estilo de Oportunidades, aunque en montos bastante menores – en Chile se apoya a las familias con el 7% del ingreso nacional promedio; en México con aproximadamente el 25%) que son decrecientes en el tiempo; y, finalmente, el establecimiento de un sistema de lista preferencial para los beneficiarios del Programa Puente (es decir, un derecho de “mano” en la entrada a ciertos programas). Este paquete incluía, en 2008, a los Programas Chile Crece Contigo (un esfuerzo enfocado en brindar seguimiento personalizado y estimulación temprana a los niños chilenos desde el vientre de su madre hasta su ingreso en la educación formal), Vínculos / Adultos Mayores a través del SENAMA y Personas en Situación de Calle.

¿Cuáles han sido los resultados de este esfuerzo? Como los de cualquier programa público, han sido mixtos. De acuerdo con estas evaluaciones de impacto apoyadas por el BID y el Banco Mundial, Chile Solidario ha logrado incrementar la inscripción de las familias beneficiarias en los programas que forman parte del esfuerzo, incluyendo los de mejora y adquisición de vivienda, así como los de  empleo. También se encontró una mayor inscripción escolar y asistencia a los centros de salud. Sin embargo, no mostró mejoras en el nivel de empleo ni de ingreso de las familias beneficiarias. Por otro lado, los impactos en materia sicológica de Chile Solidario mostraron ser difíciles de medir. También se detectó que las familias que mostraban mayores mejoras eran las que recibían atención de trabajadores sociales con un nivel bajo de carga de trabajo. Es probable que parte de los impactos limitados se expliquen por el hecho de que Chile Solidario apoya a las familias durante un período relativamente bajo: 5 años, en comparación con programas como Oportunidades u otros similares, que pueden apoyar a los hogares en situación de pobreza por hasta 20 años. Las evaluaciones también señalan que un reto importante para el programa es cómo lograr una mayor participación laboral de las mujeres que forman parte de hogares en situación de pobreza.

Lo anterior es muy interesante porque, como lo señala CEPAL en la edición 2011 de su estudio Panorama Social de América Latina, la pobreza total en Chile siguió disminuyendo entre 2000 y 2009, pasando del 25.8% al 15.8. ¿Qué pasó entonces? Seguramente, aunque los programas de Chile en materia de pobreza no han podido demostrar impacto en materia de ingreso y empleo, otros esfuerzos – probablemente los relacionados al sostenido crecimiento macroeconómico – han seguido dando resultados positivos.

¿Y qué onda con los brasileños? Bueno, pues la experiencia del gigante sudamericano es también muy interesante. El principal programa de Brasil para atender la pobreza se llama Bolsa Familia. Comenzó su operación en 2003, fusionando varios esfuerzos que se venían ejecutando desde finales de los 90s, como Bolsa Escola, Bolsa Alimentación y Bono Gas. Su lógica de diseño es muy similar a la del Oportunidades mexicano: otorga diversos apoyos (económicos y en especie), condicionados a la asistencia de los menores de edad a la escuela, y de todos los integrantes de la familia a chequeos de salud, buscando mejorar las capacidades básicas y de sus miembros; de esta forma busca, eventualmente, lograr que las nuevas generaciones rompan el ciclo de transmisión intergeneracional de la pobreza en la que vivieron las anteriores.

Lo interesante del  caso brasileño no es analizar sus diferencias de diseño respecto de los esfuerzos mexicanos – que como ya se mencionó anteriormente, son mínimas – sino las divergencias de operación respecto de éstos. Oportunidades es un programa federal, operado por funcionarios federales cuya base son Delegaciones Federales en cada uno de los estados del país. Bolsa Familia, por su parte, es un programa de dirección federal pero con operación municipal y cierta participación de los estados. En efecto: el Ministerio de Desarrollo Social y Combate al Hambre está encargado del diseño de Bolsa Familia (es decir, de decidir sobre los tipos y montos de apoyo, los criterios de elegibilidad y otros elementos relacionados); la preparación de mapas de pobreza (en que se estima el número de familias probablemente pobres por municipio); la determinación de cuotas por municipio (es decir, del número de familias que se aceptarán por zona geográfica cada año); el diseño de los instrumentos de levantamiento de información / solicitudes de los interesados, y la calificación de éstos, para saber si son elegibles; la entrega de los medios de pago y el depósito en éstos de los apoyos monetarios; la calificación del desempeño operativo de los municipios, y la auditoría del uso de los recursos (función ejercida por el equivalente brasileño de nuestra Secretaría de la función Pública). Los municipios se encargan de buscar y atender a las familias beneficiarias; de recibir las solicitudes de apoyo y levantar las encuestas que permiten al Gobierno Federal determinar si los solicitantes son elegibles o no; de mantener actualizado el Padrón de Beneficiarios; de proveer parte de los servicios de educación y salud; y de acompañar a los beneficiarios y verificar el cumplimiento de sus corresponsabilidades. Los gobiernos estatales, por su parte, se encargan de capacitar a los municipios y de proveer los servicios que le corresponden (principalmente, la educación media).

Este esquema de operación tiene ventajas importantes. En primer lugar, permite que los municipios – que son el nivel de gobierno naturalmente más cercano a la población – instalen centros de atención que funcionan como ventanillas únicas de varios programas (no sólo de Bolsa Familia), acercándose a la idea chilena. En segundo lugar, probablemente resulte en menores gastos de operación, al aprovechar la capacidad instalada de los municipios. Desafortunadamente, la operación de Bolsa Familia se apoya en supuestos que actualmente no existen en México: en Brasil, los presidentes municipales pueden reelegirse, y por tanto cuentan con un horizonte de planeación y operación adecuado; la legislación brasileña permite que los funcionarios municipales que sean encontrados culpables de un mal uso de recursos federales, queden inhabilitados para manejar recursos federales de por vida, lo cual, para todos los efectos prácticos, termina con su carrera política. Cada año, el equivalente de nuestra SFP realiza un “sorteo” público, en que selecciona los municipios que revisará, y en cada uno de éstos realiza una auditoría exhaustiva, que incluye todos los programas de recursos federales manejados por los mismos. Además, en Brasil, los tres niveles de gobierno comparten la responsabilidad de financiar y operar los servicios de educación y salud.

En conclusión, ¿qué podría aprender nuestro nuevo Gobierno Federal de los casos chileno y brasileño? Rescato tres elementos, que considero los más importantes. En primer lugar, sería muy positivo reconocer la utilidad de utilizar un único medio de determinación de elegibilidad para todos los programas enfocados en la atención de hogares en situación de pobreza. El esfuerzo, de hecho, ya está avanzado, aunque de forma incompleta: a partir del año 2010, la SEDESOL eliminó los formatos que cada uno de sus programas utilizaba de forma independiente, y los sustituyó por la Cédula Única de Información Socioeconómica (CUIS). Sin embargo, a la fecha sólo los programas de SEDESOL utilizan la CUIS, siendo que otros programas, de otras Secretarías, podrían también usarlos. Lo anterior facilitaría el intercambio de información entre programas y reduciría los gastos de operación, al permitir identificar, por ejemplo, si una familia que ingresó al programa de Estancias Infantiles de la SEDESOL, debería también recibir apoyo del Seguro Popular, de Oportunidades, o de un programa de la Secretaría de Economía. Ello sería un gran avance respecto de la situación actual, en que cada Secretaría (y antes cada programa) debe levantar información y analizarla.  Además, facilitaría sustancialmente la operación de un Padrón Único de Beneficiarios a nivel nacional.

En segundo lugar, sería positivo adoptar un esquema a la chilena, en que exista un conjunto de programas cuya recepción se garantizaría para todas las familias pobres (por ejemplo: Oportunidades, Estancias Infantiles, Esta es Tu Casa, programas de apoyo para emprendedores como el FONAES, y nuevos programas de ahorro y empleabilidad para los jóvenes). Esto nos acercaría a una atención integral del problema de la pobreza. Creo, además, que se alinearía bien con el esquema de compromisos que el Presidente Electo adoptó como Gobernador del Estado de México.

En tercer lugar, sería bueno reanalizar las ventajas de descentralizar la operación de los programas, siempre y cuando éste proceso se acompañe de un prerrequisito indispensable: la reelección de los alcaldes mexicanos.  Estoy convencido de que esta medida permitiría al Estado mexicano dar una mejor atención a sus ciudadanos, reduciendo los gastos de operación y mejorando la rendición de cuentas de nuestra clase política.

 

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