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Cómo leer el desempeño del Congreso mexicano

Por: Rafael Ch (@raffa_ch) y Lucía Motolinia (@LuuMc)

En semanas pasadas se presentó el Cuarto Reporte Legislativo de Integralia Consultores. A partir del mismo, y a modo de ejemplo, señalaremos en 4 puntos algunos límites de los indicadores y análisis en los estudios sobre desempeño legislativo, es decir, qué sí y qué no es posible concluir a partir de estos.

1. Los indicadores de desempeño: ¿qué indican realmente?

La mayoría de los reportes de análisis legislativo suponen que una mayor intervención, mayor número de iniciativas presentadas, asistencia y participación en las votaciones en el pleno del Congreso implican un mejor desempeño. Los límites de esta suposición se hacen evidentes si consideramos que, por ejemplo, el impacto que algunas reformas como el decreto de reforma a la Ley Federal de Trabajo es mucho mayor que el decreto de reforma a la Ley General de la Infraestructura Física Educativa. Así, la reforma laboral, educativa, o la administración pública y de contabilidad gubernamental pueden calificarse como iniciativas de mayor envergadura que el resto de las 472 iniciativas presentadas. ¿De cuándo acá no es más importante el contenido de lo votado, que la proporción de asuntos programados o de iniciativas presentadas?

De igual forma, por ejemplo, catalogar a priori el ausentismo en las sesiones como negativo no sólo es reduccionista, sino erróneo. Cabe recordar la crítica a Josefina Vázquez Mota durante la campaña electoral de 2012 y su señalada baja tasa de asistencia. Si bien es requerida su participación en el pleno, su trabajo como coordinadora de partido y como miembro de la Junta de Coordinación Política iba más allá de la votación en el pleno (como paréntesis, en el país se carece de un análisis profundo de la dinámica al interior de la Junta de Coordinación en ambas cámaras). La ausencia legislativa puede significar también una estrategia para disminuir el quórum y lograr la aprobación de cierta legislación, lo cual no puede catalogarse como ineficiencia legislativa ni como negativo. De hecho, en la mayoría de las veces una ausencia y una abstención legislativa implica un voto a favor de la mayoría, pues reduce las probabilidades de la minoría de doblar los votos requeridos para bloquear o pasar alguna iniciativa.

Históricamente, el número de ausencias por votación se ha mantenido entre 97 y 146 de los 500 diputados (19-29%), y entre 35 y 42 de los 128 senadores (28-32%). En donde se ha observado una caída es en el número de abstenciones por votación en ambas cámaras. Esta caída, que podría señalarse erróneamente como una mejora en el comportamiento legislativo, en realidad no podría usarse para realizar una conclusión sobre la calidad legislativa en México.

Otro punto a destacar es la constante condena al aumento en el retraso promedio mensual del inicio de las sesiones en la Cámara de Senadores. Es decir, ¿podemos inferir que sesiones más largas y/o más puntuales reflejan un mejor desempeño? Tomando en cuenta el incremento en la unidad partidista en ambas cámaras y que la duración promedio mensual de las sesiones disminuyó respecto a otros periodos ordinarios, el retraso del inicio de sesión podría reflejar sólo una negociación previa a la sesión. Puesto que “planchar” afuera del pleno puede ser igual o más eficiente que la negociación dentro de él, este dato de retraso no evidencia un comportamiento necesariamente indebido dentro del Congreso.

2. Activismo legislativo y unidad/cohesión partidista

Es necesario darle la correcta dimensión al peso de la unidad partidista. Ante la falta de reelección, se esperan niveles altísimos de unidad partidista, ya que el legislador le debe su puesto (y/o candidatura) al partido y no al electorado. Pero una mayor unidad no implica una menor negociación interna dentro del partido: sólo porque la discusión no es pública, no quiere decir que no existe. Sin embargo, diversos estudios legislativos establecen esta conclusión.

En algunos congresos estatales, por ejemplo, el coordinador del partido tiene bajo su disposición “whip instruments”, en la mayoría de los casos en la forma de incentivos económicos mensuales. Cuando un legislador vota en sentido contrario al partido se suelen restringir estos incentivos para fomentar mayor unidad de partido en votaciones futuras. De esta forma, los grupos pueden estar votando juntos en lo general, como parte del Pacto por México por ejemplo, mientras que las pugnas se encuentran en la letra chiquita de lo particular o en los artículos transitorios. Por lo general, la cohesión de partido en México para el PRI, PRD y PAN, en términos de porcentaje, es mayor al 90%. Una desviación en esta cifra de entre 3 y 5% no nos permite inferir nada. Al respecto, podemos decir que si las variaciones de cohesión están dentro de esa banda, la presunción de que la unidad de partido se modificó a partir del Pacto por México, por ejemplo, es falsa.

El problema del índice de cohesión total de partido en un periodo ordinario es que ni permite ver la cohesión por tema, ni visualizar la existencia de facciones al interior. En otras palabras, al promediar elimina mucha de la variación existente en las votaciones y al señalar una cohesión superior al 90% da una lectura de posible “inexistencia de facciones”. Mejores indicadores son las distancias del “punto ideal” de un legislador respecto al líder o líderes de partido desarrollados ya sea a través de modelos de inferencia estadística clásica, como el W-Nominate de Keith Poole y Howard Rosenthal, o bien el modelo IRT (Item Response Theory) de inferencia bayesiana de Jackman, Clinton y Rivers. Otra medición relacionada a la unidad de partido y con implicaciones más importantes es el porcentaje de iniciativas por tema votadas en coalición con otro partido.

3. Sobre el aumento de comisiones y las faltas al reglamento

El cuarto Reporte Legislativo de Integralia señala la existencia de un número de comisiones demasiado alto y una importante ineficiencia en la dinámica al interior. No obstante, este análisis como otros estudios olvidan qué hay detrás del alto número de comisiones o la ineficiencia. Por un lado, carecemos en México de estudios del impacto de los reglamentos internos del Congreso sobre la dinámica de trabajo. No se han estudiado los cambios de dicha dinámica ante cambios exógenos, por ejemplo, cambios en la normatividad y reglamentación de cómo interactúan las comisiones entre sí, o los controles existentes en el proceso en lo particular. Además, no existe un mecanismo coercitivo real que castigue las faltas al reglamento.

4. Inexperiencia legislativa

Finalmente, la mayoría de los reportes legislativos carecen de apartados sobre la especialización de los legisladores mexicanos. Esto se debe en parte a que no existen esquemas institucionales para promover dicha especialización. De hecho, corregir la inexperiencia legislativa en México sin reelección es casi imposible. Si la especialización sucede, ésta es esporádica (atípica) y casuística. La preparación académica de los legisladores debiera pasar a segundo plano, siendo la experiencia legislativa mucho más importante. De hecho, si existe experiencia legislativa se debe a que el legislador ya ocupó cargos de elección popular anteriormente, ya sea en congresos locales o asambleas municipales o bien ha saltado constantemente entre cámaras federales o es parte de los primeros lugares de las listas plurinominales de su partido. Se ha calculado que entre un 20-30% de los legisladores salta entre cámaras federales, por ejemplo.

¿Qué podemos concluir?

Los puntos anteriores si bien no abarcan un análisis a profundidad de los múltiples indicadores de desempeño legislativo desarrollados en el país, tienen como objetivo evidenciar tres aspectos: en primer lugar, que carecemos aún de un entendimiento pleno de la dinámica al interior de la cámara alta y la cámara baja en México; en segundo lugar, que los indicadores de eficiencia y eficacia legislativa deben de acompañarse en la mayoría de los casos de métricas de calidad legislativa; finalmente, que los indicadores agregados, como la cohesión total de partido, dejan fuera mucha de la variación al interior del Congreso, las pugnas, los acuerdos, las negociaciones, aquellos hilos finos que no se han logrado documentar, medir y rastrear, pero que son la clave del comportamiento de nuestros legisladores.

* Rafael Ch es investigador senior en CIDAC. rafaelch@cidac.org y Lucia Motolinia es investigadora junior en CIDAC. lucia.motolinia@cidac.org

 

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