Subsidiando la ineficiencia eléctrica cuando no hay recursos

La estructura de los subsidios eléctricos no puede mantenerse sin cambios a raíz de la reforma energética. ¿Quién va a cubrir el costo de los subsidios? ¿La CFE con algún nuevo esquema fiscal con la Secretaría de Hacienda? ¿La Secretaría de Hacienda podrá absorber el costo del subsidio como lo hace con otros energéticos, ahora que sus ingresos se han reducido de forma importante por la caída en los precios del petróleo?

Por: Miguel Toro (@miguelangeltoro)

La Reforma Energética de 2013 comenzó un proceso de apertura del sector eléctrico del país que consiste en una desintegración vertical del sistema –separando la generación de la transmisión y la distribución eléctrica– con miras a tratar cada uno de los segmentos del mercado de la forma más eficiente, como un mercado competitivo o como monopolio natural. El nuevo sector eléctrico mexicano vislumbra importantes mejoras con respecto a su situación en el pasado, pero aún puede ser presa de los intereses políticos del gobierno en una de las materias que permaneció prácticamente inalterada: los subsidios a las tarifas eléctricas.

La existencia de subsidios en las tarifas eléctricas dificulta el adecuado funcionamiento de un mercado competitivo al distorsionar los precios y mandar señales equivocadas a los consumidores. Por un lado, si el servicio cuesta mucho menos de lo que debería es más fácil que los usuarios tengan un consumo dispendioso, ya que no internalizan adecuadamente el valor de contar con él. Por el otro, cuando la electricidad está muy por debajo del costo real de proveer el servicio, la distorsión del mercado afecta en mucha mayor medida a las fuentes de generación renovables, mismas que tienen costos (monetarios) de generación más altos.[1] Adicionalmente, los subsidios eléctricos en México son generalizados, lo que implica que la distorsión de los precios es fuertemente regresiva.

Gracias a que por motivos político-electorales el 98%[2] de los hogares en México reciben el subsidio eléctrico, cuantiosos recursos del erario público acaban en los bolsillos de los consumidores con más ingresos ya que tienen más aparatos eléctricos. Esto no sólo es contrario a los objetivos originales del subsidio –auxiliar a los consumidores más pobres con el costo del servicio– sino que tiene un costo de oportunidad importante. Es decir, con la parte de los 85,770 millones de pesos[3] de subsidio eléctrico de 2013 (0.5% del PIB nacional[4]) que recibieron los deciles más altos, se podría haber hecho obra pública más eficiente para el país. Simplemente esta distorsión por sí misma debería remarcar la necesidad de modificar el esquema actual de subsidios por favorecer a los individuos de mayor ingreso, pero las dificultades artificiales que este esquema pone sobre la generación de electricidad a través de fuentes renovables –y los riesgos de tener una matriz energética demasiado concentrada en los ciclos combinados de gas natural– tendría que forzar un replanteamiento del arreglo actual.

 

Gráfica 1. Subsidios eléctricos de tarifas deficitarias en México[5]

Fuente: Elaboración propia con datos de la SHCP 2014 y del INEGI.

Fuente: Elaboración propia con datos de la SHCP 2014 y del INEGI.

Nota: La Gráfica 1 muestra el monto de subsidio de las tarifas deficitarias únicamente. Hay algunas tarifas que son superavitarias que compensan parte de este monto para generar los 85 mil millones de 2013.

 

En México, los precios eléctricos son calculados con una metodología basada en el costo marginal de largo plazo que se ajusta mensualmente de acuerdo a los cambios en los precios de los combustibles fósiles (principales fuentes de generación eléctrica en el país), en los precios internacionales y en la inflación. Las tarifas del sector comercio y de la industria reflejan estos cambios mensuales, pero las tarifas residenciales de los sectores servicios y agrícola se mantienen estables (i.e. se modifican una vez al año) en términos reales gracias al subsidio implícito. Por el subsidio cruzado que existe, los consumidores residenciales dejan de pagar en promedio alrededor de dos terceras partes de su consumo eléctrico, mientras que las grandes y pequeñas empresas tienen que pagar un sobrecosto adicional para compensar una parte del subsidio.[6] El 18% del oneroso subsidio a las tarifas deficitarias (residenciales, agrícola y servicios) se logra gracias a este sobrecosto en las tarifas superavitarias de los consumidores DAC (demanda de alto consumo), comerciales e industriales; el restante 82% lo absorbe el Gobierno Federal (76% vía el patrimonio de la misma CFE y 6% vía transferencias por el costo de combustibles).[7] La Gráfica 2 muestra la razón precio sobrecosto y subsidio sobrecosto de todos los grupos de tarifas de electricidad en México. Si la razón precio-costo es menor a 1 quiere decir que el precio cobrado no alcanza para cubrir el costo del servicio y requiere forzosamente de un subsidio. Entre más grande sea el subsidio (representado por las barras rojas) con respecto al precio se tiene una mayor distorsión de los precios del mercado. ¡Se dan absurdos tan grandes en las tarifas eléctricas en México, que un microempresario que tiene una tienda de abarrotes y pertenece a los deciles más bajos de ingreso, en el pago de la luz de los refrigeradores que emplea para los refrescos y la leche que vende, paga parte del costo del servicio eléctrico de un joven del máximo decil que viva solo en un departamento en la colonia Polanco de la Ciudad de México!

 

Gráfica 2. Relación Precio/Costo y Subsidio/Costo por tipo de tarifa (2013)

Fuente: Elaborado por CIDAC con datos la Secretaría de Energía y la Comisión Federal de Electricidad.

Fuente: Elaborado por CIDAC con datos la Secretaría de Energía y la Comisión Federal de Electricidad.

Nota: Las tarifas 1 a DAC corresponden a los consumidores residenciales.

 

¿Cómo se puede hacer más eficiente el subsidio sin afectar a los más necesitados?

La estructura de los subsidios eléctricos no puede mantenerse sin cambios a raíz de la reforma energética. Aunque en la legislación aprobada no hay una ley que obligue a la modificación de los subsidios eléctricos, el nuevo diseño del mercado eléctrico fuerza un cambio en el esquema de subsidios. Si anteriormente la CFE compensaba parte de los subsidios otorgados con el sobrecobro de las tarifas industriales (el mayor porcentaje de sus ventas son a usuarios empresariales), ahora que tiene que seguir suministrando el servicio a los hogares, pero competirá con privados por el servicio industrial no podrá cobrar tarifas altas y ser competitiva en el mercado mayorista. Eliminar esta fuente de financiamiento pondrá más presiones sobre el patrimonio[8] de la llamada empresa productiva del Estado y despierta la interrogante sobre quién va a cubrir el costo de los subsidios. ¿Será la CFE con algún nuevo esquema fiscal con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP)? ¿Podrá la SHCP absorber el costo del subsidio como lo hace con otros energéticos ahora que sus ingresos se han reducido de forma importante por la caída en los precios del petróleo? Es incierto qué decidirá hacer el gobierno, pero es claro que el actual esquema es insostenible aunque sea políticamente muy costoso de remover.

Con la intención de hacer un uso mucho más sensato de los recursos públicos, el esquema de subsidios eléctricos en México tendría que modificarse para evitar que sea regresivo, que fomente un consumo dispendioso y que impida el desarrollo de un mercado más sustentable de energía. Buscando que el apoyo otorgado por el Gobierno Federal efectivamente beneficie a los más pobres, se tendría que focalizar éste hacia los deciles de ingreso más bajos. Es absurdo e insensato que los deciles más altos de la población estén recibiendo un apoyo cuando no lo necesitan. Sin embargo, buscando evitar los golpes abruptos al ingreso de los consumidores afectados con la liberación de las tarifas eléctricas, éstas tendrían que ajustarse en un proceso gradual que permita la suavización del consumo. Complementariamente, una vez modificado el esquema de subsidios se tendría que diseñar una multiplicidad de políticas o programas que ayuden a mitigar el impacto del alza de precios sobre los consumidores más afectados por las medidas. Tras la revisión de las mejores prácticas internacionales que se han realizado en diversos países para reducir los subsidios energéticos, de manera particular en la electricidad, un nuevo esquema tarifario podría considerar las siguientes opciones:

I. Redistribución del subsidio mediante la política fiscal

La primera aproximación a la mitigación del impacto de la remoción de los subsidios eléctricos debe ser a través de la política fiscal. Un elemento importante para el apoyo de esta medida estriba en que los consumidores vean beneficios que compensen la pérdida del bienestar por el alza en precios que conlleva una remoción de los subsidios eléctricos. Por un lado, se podrían dar devoluciones de impuestos a todos los consumidores que reciben actualmente el subsidio en lugar de reducir el precio mostrando efectivamente el costo del servicio, buscando así un consumo menos dispendioso. Estas devoluciones irían desapareciendo conforme se elimina el subsidio de forma gradual liberando así recursos que se pueden usar de forma más progresiva. Por otro lado, los recursos liberados por los menores subsidios se podrían focalizar hacia los consumidores de ingresos bajos a través del fortalecimiento de programas asistencialistas existentes. Si el subsidio a estos consumidores de bajos ingresos está supeditado a la presentación de su factura de pago de la luz sin recargos, no sólo se trabaja en reducir las pérdidas no técnicas de energía sino que se cuenta con un mecanismo transparente del nivel de consumo de estos usuarios. La Tabla 1 muestra un comparativo entre el gasto del gobierno en subsidio eléctrico y lo que se gastó en otras áreas o programas que ayudan mucho más a los más necesitados.

Tabla 1. Comparativo de gasto gubernamental (2013)

Fuente: Presupuesto de Egresos de la Federación 2013. Cámara de Diputados.

Fuente: Presupuesto de Egresos de la Federación 2013. Cámara de Diputados.

 

II. Programas de eficiencia en el consumo eléctrico de los hogares

Un segundo elemento que se ha implementado en otras partes del mundo (e inclusive en México) es la optimización del consumo eléctrico a través de aparatos electrónicos más eficientes. La utilización de aparatos eléctricos más nuevos aprovecha las mejoras tecnológicas que requieren un menor consumo eléctrico por hora reduciendo así el consumo total del hogar y con ello el pago tanto de las familias como del gobierno por menor subsidio. La campaña más reciente de en este ámbito fue la de “cambia tu viejo por uno nuevo”[9] de la administración calderonista que fue reemplazando refrigeradores y aires acondicionados de hogares que cumplían con los requisitos establecidos por el programa. Políticas similares, no sólo son apreciadas por los electores al momento de generar simpatías partidistas sino que contribuyen a reducir el costo del subsidio eléctrico de manera prolongada. Un análisis financiero serio de una política de este tipo mostrará que el costo en el mediano y largo plazo para el gobierno de mantener el subsidio es mayor que auxiliar con precios descontados o créditos amigables la compra de estos electrodomésticos. Esto es una situación “ganar-ganar” para todos.

III. Autosuficiencia eléctrica en hogares y establecimientos a partir de fuentes generación renovables

Retomar una política de sustitución de equipos eléctricos con un esquema de precios más inteligente puede resultar financieramente rentable para la SHCP, si además se facilita la autosuficiencia eléctrica de los hogares con fuentes de generación renovables in situ. Aunque se ha argumentado en el pasado que la inversión para la generación de electricidad a partir de fuentes solares-fotovoltaicas es aún muy costosa para los hogares, cada vez serán más rentables al complementarse con el sistema de medidores bidireccionales del net metering.[10] Sin embargo, una opción que podría contemplar el gobierno es otorgar tasas descontadas a través de créditos como el del Instituto del Fondo Nacional para el Consumo de los Trabajadores (Fonacot)[11] siguiendo un esquema similar al planteado en el apartado anterior. Adicionalmente, la liberación del subsidio eléctrico ayudará a que programas como las “hipotecas verdes” del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (INFONAVIT) tengan mucho mayor éxito que lo que han tenido hasta el momento al tener los ciudadanos una mayor presión por consumir electricidad de forma eficiente por la focalización del subsidio únicamente hacia los más pobres.

De la misma forma que se busca hacer más autosuficientes eléctricamente a ciertos hogares, existen proyectos de aprovechamiento de los desechos a partir de los cuales se puede generar la electricidad que distintos establecimientos requieren, reduciendo así la carga sobre el servicio básico. Pueden ser plantas piloto de tratamiento anaerobio de los desechos que utilicen restaurantes u hoteles o sistemas para el tratamiento integral de los residuos orgánicos que pueden instalarse a mercados de abasto populares como los “Mi Mercado” en el Distrito Federal.[12] A grandes rasgos, este tipo de proyectos consisten en transformar los residuos que producen este tipo de establecimientos en electricidad a partir de bioenergía volviendo relativamente autosuficientes a los consumidores. Si parte de las medidas de compensación por el alza en las tarifas eléctricas consistiera en apoyar la construcción de este tipo de instalaciones en los diferentes establecimientos la aceptación de la focalización del subsidio sería más tersa, además que los beneficios se extenderían varios años más por el consumo más eficiente de la electricidad.

Apaga la luz al subsidio eléctrico

La reestructuración de los subsidios eléctricos –como forma de utilizar más responsable y eficientemente el gasto público– es una medida que tendrá que encarar el gobierno ahora que la dramática caída en los precios del petróleo ha mermado sus ingresos petroleros. Estas políticas se han pospuesto durante muchos años por la equivocada defensa que han hecho los gobiernos a las ineficiencias de la industria eléctrica en México, en buena medida explicada por la corrupción en la que se ha visto envuelta la CFE (y anteriormente la extinta Luz y Fuerza del Centro). Ahora que se cuenta con menos recursos para solapar esta ineficiencia, el gobierno debe tomar el toro por los cuernos y enfocar sus recursos hacia los consumidores que realmente lo necesitan implementando algunas de las medidas graduales que se propusieron aquí. La utilización de una agresiva campaña mediática que comunique la importancia y los beneficios de la focalización de los subsidios eléctricos es un complemento necesario a cualquier política efectuada por el gobierno. El éxito de la reforma eléctrica recae en la liberación de las tarifas de los intereses electorales que las han capturado en los últimos cuarenta años. Ha llegado el momento de apagarle la luz a esta ineficiencia.

 

* Miguel Toro es investigador de @CIDAC

 

[1] Se creería que es deseable que sólo se utilicen las fuentes de generación más baratas, pero en la cuantificación de los costos muchas veces no se contemplan las externalidades negativas que las fuentes más contaminantes (pero más baratas nominalmente) generan sobre el medio ambiente y que la sociedad acaba pagando.

[2] INEGI. Banco de información económica.

[3] Informe de Labores de la CFE 2013.

[4] INEGI. Banco de información económica.

[5] El subsidio eléctrico neto consiste en restarle al subsidio eléctrico de las tarifas deficitarias el monto ganado por las tarifas eléctricas superavitarias y las aportaciones del Gobierno Federal para cubrir el costo de los combustibles. En el caso de 2013, a los casi 112 mil millones de pesos de subsidio a las tarifas deficitarias habría que restarle 20 mil millones de pesos de las tarifas superavitarias y los 7 mil millones de pesos de aportaciones netas del gobierno. Esto nos da como resultado un subsidio neto de 85 mil millones registrado en el Estado de resultados de CFE al cierre del ejercicio fiscal de 2013.

[6] Datos para el año 2013. Fuente: Secretaría de Energía con datos de la Comisión Federal de Electricidad.

[7] Secretaría de Energía con datos de la Comisión Federal de Electricidad.

[8] El diferencial del subsidio que no alcanzan a cubrir las tarifas con el sobre costo lo pone CFE de su bolsa. Esto sucede porque el Gobierno Federal normalmente reembolsa a la CFE a través de descontarle el pago de impuestos y dividendos (el aprovechamiento) por otorgarle subsidios a sus consumidores. Sin embargo, desde 2002, el volumen de los subsidios ha excedido el aprovechamiento devuelto. Ese diferencial se paga de los activos de la CFE afectando así su patrimonio. Continuar esa tendencia quebraría a la CFE para finales de la década.

[9] El nombre oficial de la política era: “Programa de Sustitución de Equipos Electrodomésticos para el Ahorro de Energía”

[10] Net metering es un servicio por el cual el consumidor eléctrico que cuente con generación eléctrica propia en el lugar puede regresar esa carga al sistema general con miras a descontar el pago de su consumo. De manera que si un consumidor se satisface por su propia cuenta y después le sobra electricidad, puede venderla a la CFE.

[11] Este crédito se descuenta automáticamente de la nómina de las personas que lo solicitan.

[12] Este tipo de proyectos ya son financiados por instituciones o gobiernos en México para el desarrollo por organizaciones como Suema. Esta es una agencia de innovación de jóvenes investigadores mexicanos que colabora con instituciones educativas de varias partes del país como con el Gobierno del Distrito Federal invirtiendo en proyectos de tecnología limpia que aprovechen residuos sólidos urbanos.

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