Los últimos diez años dela Constitución

 

El 5 de febrero de 1917 se promulgó la vigente Constitución mexicana, después de un año y un mes de trabajo del Constituyente en el Teatro Iturbide de la ciudad de Querétaro,la ConstituciónPolíticade 1857 fue reformada para adecuarla a las demandas surgidas dela Revolución.Unode los más álgidos debates fue el tema de la educación laica, mismo que vuelve hoy a ser un tema de discusión gracias a una reforma al artículo 24 que se encuentra en proceso de aprobación.

México vive un constitucionalismo formal y ordinario, como si inscribir algo en ella implicara, mágicamente, su cumplimiento y como si reformar la Constituciónfuera el método regular de su actualización. Lo fundamental es la materia constitucional y no al revés, esto es, la constitucionalización de materias ajenas para darles legitimidad. La reforma debe ser extraordinaria, debe ser el caso extremo y no la orden del día de cada jueves, ni la ocurrencia de legisladores o partidos por quedar bien en la tribuna o atraer votos. En 2009 el Presidente de la Comisiónde Puntos Constitucionales de la Cámarade Diputados informó que existían más de mil iniciativas de reforma en la “congeladora”.

Desde 1917 hasta la fecha, la Constituciónha sido reformada en 199 ocasiones (me refiero a los decretos publicados). Los días 6 y 10 de junio de 2011 se publicaron dos importantes reformas constitucionales que modificaron sustancialmente el entendimiento de los derechos humanos y su defensa por medio del Juicio de Amparo. Para ser efectivas, ambas reformas requieren de algunas leyes ordinarias. Lamentablemente la Leyde Amparo no ha sido expedida, ello contraviene el artículo segundo transitorio del decreto del 6 de junio. El Poder Judicial ha emitido una serie de acuerdos para aplicar las normas constitucionales en materia de amparo ante la falta de legislación.

Las siguientes deberán publicarse antes del 10 de junio de 2012: la ley sobre reparación de la violación a los derechos humanos reglamentaria del artículo 1°, la ley sobre asilo del artículo 11, la leyes reglamentarias del artículo 29, del 33 y la adecuación dela CNDHy de las comisiones de derechos humanos locales.

La reforma en materia de derechos humanos significa un parteaguas para el reconocimiento, protección y promoción de los derechos humanos en México. Diego Valadés, a propósito del debate acerca de la necesidad de darnos un nuevo orden fundamental, ha comentado que “sólo una reforma de excepcional importancia podría restituir tanto el prestigio, como la pérdida de adhesión espontánea ala Constitución”, pienso que la reforma en materia de derechos humanos lo ha conseguido, pues se trata de una modificación que da coherencia a las normas que garantizan nuestros derechos, además de colocar a México a la vanguardia con el derecho internacional de los Derechos Humanos.

La reforma de Derechos Humanos crea un bloque de constitucionalidad en el que se incorporan al mismo nivel de la Constitución los Tratados Internacionales en materia de Derechos Humanos, así como las decisiones de la Corte Interamericana en que México sea parte (ver la decisión Radilla dela Suprema Corte).

La reforma es importante, pero coincido en que no hay que verla como la panacea, sí hay que celebrarla en su justa dimensión: una renovación que amplía las libertades y derechos al incorporar los derechos reconocidos vía tratados y que textualiza su entendimiento en sus vertientes objetiva y subjetiva, vinculantes directamente a todas las autoridades e indirectamente a todas las personas. No más, no menos.

Un recuento:

En los últimos 10 años la Constitución mexicana ha sido reformada en 48 ocasiones (cuento el número de decretos publicados entre 2001 y 2010, números151 a 199). Las reformas van desde la modificación de la palabra “capacidades diferentes” por la de “discapacidades” en el artículo 1°, hasta reformas de gran envergadura como la reforma penal o la de derechos humanos.

Las grandes reformas, por sus implicaciones políticas y/o por el número de artículos que modifican o adicionan, fueron:

  •  la indígena en agosto de 2001;
  • la reforma que remueve del texto los “departamentos administrativos” de agosto de 2007;
  • la reforma electoral de noviembre de 2007;
  • la reforma sobre fiscalización de recursos públicos de mayo de 2008;
  • la reforma penal de junio de 2008;
  • la reforma sobre remuneraciones a los servidores públicos de agosto de 2009;
  • la reforma sobre Amparo de junio de 2011; y
  • la reforma de Derechos Humanos de junio de 2011.

 

Las reformas que considero que representan cambios positivos e importantes serían:

  • La inclusión de la prohibición de discriminación en el artículo 1°
  • la responsabilidad patrimonial del Estado (art. 113);
  • la obligatoriedad de la educación preescolar (art. 3° y 31);
  • la posibilidad de recuperar la nacionalidad perdida (reforma al segundo transitorio del decreto del 20 de marzo de 1997);
  • la abolición de la pena de muerte y el derecho al debido proceso (art. 4 y 22);
  • el nuevo sistema de justicia para adolescentes (art. 18);
  • la autonomía del INEGI (art. 26);
  • la facultad dela CNDHpara interponer acciones de inconstitucionalidad ( Art. 105);
  • los principios y bases para el ejercicio del derecho de acceso a la información (art. 6);
  • el derecho de réplica (art. 6);
  • el sistema propaganda electoral (art. 41);
  • la facultad para desaplicar leyes contrarias ala Constitucióndel Tribunal Electoral (art. 99);
  • responsabilidad a los servidores públicos de los organismos autónomos (art. 108);
  • aplicación imparcial de recursos y límites a la propaganda de poderes públicos, órganos autónomos, dependencias y entidades de la administración pública (art. 134);
  • defensoría pública y servicio civil de carrera para los defensores (art. 17);
  • las nuevas bases para la organización del sistema penitenciario (art. 18);
  • la introducción del proceso penal acusatorio y oral, la presunción de inocencia, la nulidad de pruebas obtenidas mediante violación a los derechos fundamentales (art. 20);
  • las bases mínimas a que se sujeta el Sistema Nacional de Seguridad Pública (art. 21);
  • el principio de la proporcionalidad de las penas (art. 22);
  • la comparecencia, interpelaciones y solicitudes de información a los Secretarios de Despacho por parte de los legisladores en el Congreso (art. 93);
  • la posibilidad de que el Presidente se ausente del territorio durante 7 días sin que sea necesario el permiso del Congreso (art. 88);
  • el derecho al acceso a la cultura y el ejercicio de los derechos culturales (art. 4°);
  • la protección de los datos personales (art. 16); y
  • las acciones colectivas (art. 17);
  • la reforma en materia de trata de personas (arts. 19, 20, 73 fr. XXI); y
  • la reforma que elimina el “veto de bolsillo” del Ejecutivo (arts. 71, 72 y 78).

 

Por otro lado, existen algunas modificaciones negativas, ya sea porque limitan derechos de forma injustificada o porque presentan problemas para el sistema constitucional:

  • la aceptación condicionada y caso por caso de la jurisdicción dela Corte PenalInternacional. Se debe aceptar sin condiciones (art. 21);
  • la reforma a la fracción XXI del artículo 73 que determina que leyes federales establecerán la concurrencia entre la Federacióny los estados en materia de delitos federales. Esta disposición es absurda y da al traste con el principio federal. (Ver mis notas acá y acá);
  • la reforma al artículo 41 me parece demasiado detallada y larga para ser una norma constitucional. Pienso que en ella deben estar las bases y principios generales y no las reglas para el proceso electoral;
  • la reforma penal contiene muchas cuestiones criticables, sin ser exhaustiva, me parecen problemáticas las siguientes modificaciones y/o adiciones: la desaparición y sustitución por otros de los conceptos de “cuerpo del delito” y “hacer probable la responsabilidad” que cambian los requisitos para librar órdenes de aprehensión, la constitucionalización del arraigo, las excepciones para “otros internos que requieran medidas especiales de seguridad”, la facultad discrecional para que el Ministerio Público considere “criterios de oportunidad” para ejercitar la acción penal y la extinción de dominio;
  • la anulación de la obligación del Ejecutivo de asistir a la apertura del primer periodo ordinario de sesiones del Congreso para dar el informe sobre el estado que guarda su administración (art. 69).

 

Otras reformas:

  • quórum para la apertura de sesiones de las Cámaras y procedimiento para cubrir vacantes (art. 63 y 77);
  • fecha para hacer llegarla Leyde Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos cambia al 8 de septiembre (art. 74);
  • ampliación del segundo periodo de sesiones del Congreso, comienza el 1° de febrero, en lugar del 15 de marzo (art. 65);
  • resolución de conflictos de límites entre entidades federativas (art. 46, 73, 76 y 105);
  • en materia de política exterior se amplían las facultades del Senado y del Ejecutivo (art. 76 y 89);
  • se modifican los requisitos para ser Presidente, ciertos funcionarios deberán separarse de su puesto seis meses antes de la elección (art. 82);
  • se modifican los requisitos para ser Diputado, se especifican los tiempos para separación del encargo antes de la elección (art. 55);
  • creación del Consejo dela Judicaturadel Distrito Federal (art. 122);
  • se introduce el derecho a la cultura física y al deporte (art. 4);
  • se introduce el principio del interés superior del niño (art. 4);
  • se introduce el derecho a la alimentación nutritiva, suficiente y de calidad (art. 4 y 27 fr. XX)

 

Las reformas al 73:

El artículo 73 fue reformado durante este periodo 18 veces. Además de lo arriba mencionado, se adiciona: la facultad para legislar en materia de turismo; para expedir leyes en materia de seguridad nacional; para expedir leyes en materia de pesca y acuacultura; para expedir leyes en materia de información estadística y geográfica de interés nacional; legislar sobre sustancias químicas, explosivos y pirotecnia; para expedir leyes en materia de sociedades cooperativas; para expedir leyes en materia de acceso a la cultura; para legislar en materia de protección de datos personales en posesión de particulares; para legislar en materia trata de personas; para legislar en materia de cultura física y deporte; y para legislar en materia de derechos de los niños, niñas y adolescentes respetando el principio del interés superior del niño y los tratados suscritos.

 

Una reflexión:

Desde el verano electoral de 2000 se habla de una revisión o de la creación de una nueva Constitución y poco más de diez años después, no hemos podido hacer nada. El próximo Presidente (o Presidenta) de México celebrará el primer centenario de nuestra Constitución, sería deseable una profunda reflexión acerca de su renovación.

Las más de 500 reformas –por artículo- que nuestra Ley Fundamental ha sufrido, han llevado a desvirtuar la norma y a comprenderla como un “programa de Gobierno” o una “carta de buenas intenciones”, más que comola Norma Fundamentaldel Estado mexicano. Francisco Fernández Segado, jurista español, explica lo que él llama “la superficialidad del constitucionalismo” a través de “la ausencia de un Estado fuerte, la inexistencia de una clara diferenciación entre el poder social y el poder gubernamental y el carácter partidista de las constituciones, que se limita a reflejar el programa político del partido con mayor fuerza enla Asamblea Constituyentelo que se traduce en la reticencia de las restantes fuerzas políticas a aceptar como Ley Fundamental común la que consideraban elaborada por un solo partido y en su exclusivo beneficio.” Considero que el constitucionalismo mexicano no se encuentra muy lejos de lo descrito por Fernández Segado, el hecho de que hoy se adolezca de normatividad constitucional se debe a la superficialidad con que políticos y, también, juristas han actuado nuestra Ley Fundamental.

Como una idea básica del liberalismo, las constituciones fue concebidas como el límite al poder público, como la garantía de los derechos del hombre y el pacto social que el pueblo arreglaba para dirigir su Estado hacia un Estado Libre. Poco a poco se fue comprendiendo la necesidad de quela Constitución, además, fungiera comola Normade Normas, como la fuente del ordenamiento jurídico y de esta forma se concibe ala Ley Fundamentalcomo el vínculo de supremacía y de normatividad.

El problema del constitucionalismo mexicano del siglo XX se encontraba en el fuerte presidencialismo –de hecho y de Derecho-, pues al no existir una verdadera división de poderes, el control constitucional de interpretación y producción de normas subconstitucionales, así como el de reforma recayó en el Ejecutivo, de manera que se le concedió un enorme poder político al adecuar e interpretarla Constitucióncon ánimo legitimador. El Ejecutivo rompió el vínculo de supremacía y normatividad constitucional al no respetarlo y no tener límites para su adaptación, por ello durante varios años gozó de un enorme poder político en el orden jurídico-constitucional. La producción de normas, la aplicación y la interpretación, fueron controlados por un Presidencialismo fuerte que gobernaba a los Poderes Legislativo y Judicial, haciendo dela Constituciónuna norma ordinaria que podía ser cambiada y transformada dependiendo de las circunstancias.

A pesar de que se contó, formalmente, con la posibilidad del control de constitucionalidad difuso á la norteamericana (art. 133), no ha sido sino hasta el pasado julio de 2011 quela Cortemodificó el criterio de que sólo ella podría revisar la constitucionalidad de las normas. La  reforma judicial de 1994 rediseñó las facultades dela Suprema Cortepara convertirla en un verdadero Tribunal Constitucional, pero tuvieron que pasar 15 años hasta que por medio de la decisión Radilla se abrió la puerta al control difuso de constitucionalidad. La finalidad del control de la constitucionalidad es la de garantizar la unidad  y la coherencia del sistema y en consecuencia, protege la normatividad constitucional.

Desde 1997 el PRI perdió la mayoría en el Congreso, lo que implicó la activación –todavía bastante timorata- de las facultades de control del Legislativo hacia el Ejecutivo. Aún así, hoy sigue siendo indispensable redefinir las relaciones entre los tres poderes, entre éstos y los organismos autónomos, replantear el Federalismo que tiende hacia un centralismo arrogante y voraz.

Urge dotar al Distrito Federal de autonomía por medio de una Constitución, una ciudad con más de 8 millones de personas no puede continuar a merced de los legisladores federales.

En materia de derechos, además de la reforma de junio, hace falta hacerlos vigentes y con verdadera fuerza normativa, que los mexicanos nos apropiemos de ellos, que conozcamos cuáles son y cómo podemos exigirlos.

En fin, hace falta meditar y rediseñar el Estado Constitucional mexicano de acuerdo a lo que queremos los mexicanos hoy, de cara al futuro.

Hay que plantearnos ¿Qué futuro le espera ala Constituciónde ‘17? ¿Tiene las cualidades necesarias para continuar siendo nuestro marco jurídico? Una constitución democrática tiene como función garantizar la equidad en la comunidad. Sea cual sea el entendimiento que se tenga dela Constitución, liberal o comunitario, hoy en día se comparte la idea de quela Norma Fundamentalno puede ser vista como un conjunto de dogmas sino como un conjunto de normas que se deben ir acoplando a los cambios históricos que el Estado Constitucional vive. Las sociedades modernas no son homogéneas y la pluralidad de visiones y convicciones son un reto para las constituciones normativas. El marco normativo constitucional debe permitir una política constitucional plural, que garantice, pero también que fomente el pluralismo.

El problema que la Constituciónde 1917 enfrenta entrando al siglo XXI es el de su legitimidad y eficacia. Ciertamente, la Norma Supremade nuestro país carece de normatividad pues el sentimiento constitucional mexicano ha sido conducido de una manera equivocada. Ya lo he dicho muchas veces, los niños y adolescentes pasan más horas al día rindiendo honores a la bandera que leyendo nuestra Constitución.

Alguna vez me pronuncié en contra de una nueva, y abogué por una revisión, pues encontraba problemas en la legitimación de un Constituyente (Mundo del Abogado septiembre 2001, año 4, No. 29). Sin embargo, hoy, pienso que sí es indispensable una nueva Constitución. Pienso que sería, visto prácticamente, lo más lógico para darle orden y coherencia, para adecuarla a nuestras aspiraciones democráticas y de respeto a los derechos humanos. No, no creo que el nuevo documento difiera en gran cosa del actual, pero sí sería internamente congruente.La Constituciónes un sistema, sus normas se encuentran interrelacionadas, dependen unas de otras, y sólo con una Constitución unificada, lógica y consecuente pueden protegerse eficazmente las libertades y derechos, puede haber un sistema coherente de pesos y contrapesos, y puede tenerse un constitucionalismo que despliegue toda su fuerza normativa. Una Constitución desarreglada como la actual, no inspira una voluntad de vivir en Constitución.

Por otro lado, el simbolismo refundacional sería importante para generar su apropiación por los mexicanos. Hoyla Constituciónno es entendida como un Código nuestro, sino como algo de “los políticos”. No hay vocación para realizarla. Para ello, encuentro indispensable que su diseño y discusión sean realizados a través de medios democráticos y transparentes, y su aprobación por la vía del referéndum popular, pues creo que la eficacia constitucional se encuentra directamente en el sentimiento constitucional de ese Estado, es decir, no sólo en la voluntad de realizarla Constituciónde sus gobernantes, sino también de su pueblo de exigirla.

Es verdad que la eficacia constitucional no se encuentra nada más creando otra suponiendo su perfección, la comprensión de ese vínculo de supremacía y normatividad quela Constitucióncrea es el orden constitucional que un pueblo espera, pero mientras ese pueblo no quiera vivir en Constitución y sus gobernantes no ejerzan el poder en Constitución, no habrá Constitución perfecta que asegure un Estado Constitucional Democrático. Entonces la pregunta es ¿Queremos?

 

¡Felices 95, Carta de Querétaro!

 

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