CNDH: entre defender y no a los indígenas

El día en que la CNDH galardona de forma póstuma a Rodolfo Stavenhaguen por su defensa a los derechos indígenas, emite una recomendación que no protege como debe a las comunidades de San Francisco Xochicuautla, San Lorenzo Huitzizilapan y Santa Cruz Ayotuxco.

Por: Carla Sofía Loyo Martínez (@carlasofialm)

El pasado 12 de diciembre, el presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), Luis Raúl González Pérez, y el presidente Enrique Peña Nieto, otorgaron de forma póstuma el Premio Nacional de Derechos Humanos 2016 a Rodolfo Stavenhaguen, sociólogo y docente quien dentro de su amplio trabajo en la defensa de los derechos humanos de los pueblos indígenas fungió como Relator Especial de Naciones Unidas sobre la situación de los derechos humanos y libertades fundamentales de los indígenas entre los años 2001 y 2008, y participó activamente dentro de los mecanismos internacionales y nacionales de derechos humanos. El renombrado sociólogo falleció el 5 de noviembre de 2016 dejando un amplio legado de conocimiento sobre los derechos fundamentales de los pueblos indígenas, sus voces, sus luchas y sus vulnerabilidades, motivo por el cual le fue entregado el Premio.

El mismo día en el que dicho galardón estaba siendo entregado, la CNDH emitió la Recomendación 56/2016, en la que constató la violación al derecho a la propiedad colectiva en relación con el derecho a la consulta libre previa e informada de los pueblos indígenas en perjuicio de las comunidades indígenas de San Francisco Xochicuautla, San Lorenzo Huitzizilapan y Santa Cruz Ayotuxco. Sin embargo, contrario al trabajo del galardonado Stavenhaguen, el organismo dejó de lado otros derechos humanos de los pueblos indígenas que fueron y son vulnerados por parte de diversas instituciones públicas, principalmente Sistema de Autopistas, Aeropuertos y Sistemas Auxiliares y Conexos del Estado de México (SAASCAEM), así como por la empresa Autopistas de Vanguardia S.A. de C. V., perteneciente a Grupo Higa.

Como parte de su trabajo, desde el año 2003, Stavenhaguen reconoció que el sistema económico es un factor de riesgo en los territorios y derechos de los pueblos indígenas:

  1. Nadie se ha preocupado más por estas importantes cuestiones que los propios pueblos indígenas. Un reciente estudio informa de “las consecuencias desproporcionadas que los pueblos indígenas sufren a causa de los programas de desarrollo, mientras no se reconozcan plenamente sus derechos humanos, y mientras continúen estando marginados en la adopción de decisiones que afectan a sus vidas”. Además, las poblaciones indígenas sostienen que “a medida que se intensifican las presiones sobre los recursos de la Tierra, los pueblos indígenas soportan de manera desproporcionada los costos impuestos por las industrias extractivas y consumidoras de recursos, la minería, la explotación del petróleo y el gas, las grandes presas y otros proyectos de infraestructura, la tala y las plantaciones, la prospección biológica, la pesca y la agricultura industriales, y también el ecoturismo y los proyectos de conservación impuestos“.[1]

Así, Rodolfo Stavenhagen identificó los derechos colectivos que pueden vulnerarse con el desarrollo de proyectos a gran escala, como lo es el desarrollo de infraestructura carretera: al territorio, a la libre determinación, a la consulta, al consentimiento, a la participación, a la integridad cultural, a la salud, a la alimentación, al medio ambiente sano, al agua, pudiendo generar desplazamiento forzado y la violación a diferentes derechos civiles y políticos de personas indígenas, según sean las respuestas estatales de represión a las protestas de los pueblos indígenas realizadas en la defensa de su formas de vida y derechos.

Los pueblos indígenas cuentan con una serie de derechos humanos colectivos para la protección de sus formas de vida y para contrarrestar las aún actuales estructuras de discriminación, y sus integrantes cuentan con derechos individuales que deben ser interpretados y ejercidos de forma transversal a partir del multiculturalismo (la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación[2] lo ha denominado principio de transversalidad) y que pueden ser afectados por el desarrollo de proyectos de alto impacto en los territorios habitados o utilizados por pueblos y comunidades indígenas, como en el caso de las comunidades indígenas de San Francisco Xochicuautla, San Lorenzo Huitzizilapan y Santa Cruz Ayotuxco, en la construcción de la Autopista Toluca- Naucalpan.

La Recomendación 56/2016 dirigida a Rosario Robles Berlanga, secretaria de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU), a Rafael Pacchiano Alamán, secretario de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), así como a Eruviel Ávila Villegas, gobernador del Estado de México (EDOMEX), pide la capacitación y acatamiento de las normas y estándares nacionales e internacionales en materia de consulta cuando realicen proyectos a grande escala. En general, exhorta a dar cumplimiento a las normas vigentes en materia de consulta indígena y, en específico, generar un fondo comunitario para las tres localidades y valorar las modificaciones propuestas en los diálogos del año pasado.

Dentro de su análisis, la Cuarta Visitaduría de la CNDH consideró que la consulta se debió de realizar en diciembre de 2006 cuando se emitió la convocatoria de licitación pública de la autopista Toluca-Naucalpan. También constató que tanto Autopistas de Vanguardia, S.A. de C.V. como Sistema de Autopistas, Aeropuertos y Sistemas Auxiliares y Conexos del Estado de México (SAASCAEM) realizaron trámites para obtener permisos y autorizaciones de los proyectos sin que se hubiera realizado consulta alguna.

La CNDH reconoció que el sujeto a quien debía consultarse era a las personas indígenas que habitan la comunidad agraria de San Francisco Xochicuautla, no así a los órganos agrarios, puesto que las reuniones que SAASCAEM realizó con los representantes de la Asamblea de Comuneros “no se manifiesta la voluntad de todos los integrantes de una comunidad indígena, sino sólo de aquellas personas que fueron reconocidas por el Estado como sujetos agrarios”. Reconoció que el Estado de México, a través de SAASCAEM, debió investigar de oficio si el proyecto de la autopista Toluca-Naucalpan afectaba territorios indígenas.

En relación a la consulta mencionada en el Decreto de expropiación del 9 de julio de 2015[3], la CNDH determinó que ésta tampoco cumplió con los estándares internacionales aplicables, porque no se tomó en cuenta a la comunidad, se programó en un lugar ajeno a la comunidad, y se realizó en una semana. Consideró que dicha consulta no fue libre puesto que comprobó la exclusión de personas no reconocidas dentro del padrón de comuneros agrarios y la presencia de elementos de la Comisión Estatal de Seguridad en las Asambleas Agrarias en las cuales se discutió la autorización de la construcción de la autopista Toluca-Naucalpan. A su vez, la CNDH demostró que elementos de dicha Comisión policial acompañaban los trabajos de construcción del proyecto carretero.

La consulta tampoco fue informada, ni de buena fe, ya que no se realizó dentro de la comunidad, sin que mediara acuerdo para ello y no se generaron las condiciones adecuadas para el diálogo efectivo tendiente a generar un arreglo u obtener el consentimiento libre previo e informado. Adicionalmente, la CNDH no pudo constatar la participación comunitaria en la selección de los representantes, por lo que también consideró que el proceso de consulta de SAASCAEM se hubiere realizado con representantes legítimos del pueblo indígena. Concluyó que la consulta indígena establecida en el decreto vulneró los derechos a la consulta, al consentimiento y cooperación (legislación nacional), a los recursos naturales, a participar en las decisiones y al consentimiento libre e informado y de buena fe.

También identificó que las instituciones responsables no realizaron evaluación previa de impacto social y las de impacto ambiental no contaron con la participación de la comunidad. La CNDH reconoció que se respetó la voluntad comunitaria de no recomendar la realización de una consulta; sin embargo, considera que no puede recomendar cancelar la autopista ya que no puede anular permisos y autorizaciones y porque los derechos están siendo objeto de estudio por el Poder Judicial de la Federación. En materia de reparación, la CNDH considera que es recomendable la realización de un fondo comunitario con motivo de los daños ocasionados por la vulneración al derecho a la consulta previa. También recomendó continuar con los diálogos en relación con posibles modificaciones al proyecto carretero que pueden disminuir el impacto de la carretera en la vida y derechos de los pueblos indígenas. Dicho fondo deberá incluir a San Lorenzo Huitizizilapan y Santa Cruz Ayotuxco.

Así, la CNDH reconoció que el derecho a la propiedad colectiva de dichas comunidades fue vulnerado en relación con el derecho a la consulta, libre, previa e informada. Sin embargo, el sistema de derechos humanos de los pueblos indígenas incluye una gran variedad de derechos como lo es el territorio, no como espacio físico únicamente, sino como espacio simbólico necesario para la reproducción de la vida cultural. Las comunidades indígenas también cuentan con los derechos a la integridad cultural, a la libertad de culto, al medio ambiente, a la alimentación, a fortalecer sus culturas, a la libre determinación, así como el derecho a la libertad de expresión, y la CNDH únicamente se limitó a analizar el derecho a la consulta, obviando las afectaciones que se han generado, que se perpetuarán con el paso de la autopista Toluca-Naucalpan y que vulneran derechos humanos colectivos e individuales de los habitantes de por lo menos tres comunidades indígenas.

Reconoce la propiedad de la tierra y el derecho al territorio en relación a la importancia cultural, pero no lo protege, ni considera que el derecho al territorio puede ser remediado. Lo mismo sucede con las prácticas de peregrinación ancestrales; las reconoce, pero no emite ningún pronunciamiento sobre su debilitación y afectación, ni recomendó medida alguna para su protección, reduce dichos derechos al derecho a la consulta:

  1. En ese contexto, las comunidades indígenas otomíes no deben entenderse solamente como puntos geográficos, sino como una expresión de la cosmovisión del pueblo otomí, de sus costumbres, tradiciones, opiniones, creencias, imágenes, conceptos, ideas y visión del mundo y su existencia. La peregrinación hacia sus sitios sagrados y las ofrendas que se depositan en los cerros que conforman el divino rostro, son parte fundamental del ritual que permite la renovación de la vida y que forma parte de su derecho a la cultura y al territorio tradicional, de ahí la importancia de que cualquier autoridad que pretenda perturbar su territorio debe llevar a acabo una consulta previa, libre, informada, culturalmente adecuada y de buena fe.

La recomendación menciona el derecho al consentimiento, pero únicamente lo reconoce desde el objetivo y no como requisito, como lo ha determinado la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso de Saramaka vs. Surinam. En dicho caso estableció que las medidas no pueden poner en riesgo la supervivencia cultural o material de los pueblos indígenas, lo que implica que los proyectos que se subsuman a dicho supuesto, no pueden ni deben llevarse a cabo. Si bien es cierto que el proceso de consulta es el espacio idóneo para determinar la gravedad y la profundidad de las violaciones a los derechos y a las afectaciones a las formas de vida, también es cierto que dicho derecho humano debe ser garantizado por el Estado a través de diversas medidas positivas y negativas que no se limitan a la realización de consultas.

La CNDH no analizó la violación a los derechos del líder comunitario Armando García Salazar, cuya casa fue destruida de forma ilegal y violando sus derechos humanos, a pesar de que visitadores adjuntos se encontraron presentes en San Francisco Xochicuautla el día de los hechos. Tampoco analizó los actos que diversas autoridades llevaron a acabo en el territorio de las comunidades de San Lorenzo Huitizizilapan y Santa Cruz Ayotuxco (solo las incluyó nominalmente), ni los procesos de criminalización a los que se han encontrado sujetos algunos integrantes de la comunidad de San Francisco Xochicuautla, al ser sometidos a investigaciones penales por delitos como “obstrucción a la construcción de obras públicas”, entre otros.

En suma, la CNDH analizó una pequeña parte del conflicto: la consulta. Ignoró otros derechos que también deben ser sujeto de estudio, ya que de ellos derivan obligaciones de hacer y de no hacer a las instituciones públicas que pueden, como en este caso, ser incumplidas y generar afectaciones permanentes en detrimento de la diversidad cultural que caracteriza a México. La CNDH tuvo la oportunidad de emitir un precedente que generara incentivos para que las instituciones públicas respetaran y protegieran los derechos de los pueblos indígenas; sin embargo, únicamente hizo un análisis superficial de los derechos humanos violados y por lo tanto de las medidas de reparación integral y puntos recomendatorios. Tuvo la oportunidad de ser un aliado de los pueblos, aplicando lo dicho por el galardonado Rodolfo Stavenhagen, pero la desperdició.

 

* Carla Sofía Loyo Martínez es abogada de la @CMDPDH.

 

 

[1] Relator Especial de Naciones Unidas sobre la situación de los derechos humanos y libertades fundamentales de los indígenas; Informe Anual E/CN.4/2003/90; 21 de enero de 2003, página 9, párrafo 11.

[2] Primera Sala de SCJN, Registro: 2004169; Tesis Aislada; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta;Libro XXIII, Agosto de 2013, Página: 735; rubro COMUNIDADES Y PUEBLOS INDÍGENAS. CUALQUIERA DE SUS INTEGRANTES PUEDE PROMOVER JUICIO DE AMPARO EN DEFENSA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES COLECTIVOS

[3] El decreto establece que los días 5, 8, 9, 10 y 12 de junio de 2015 se llevó a cabo un consulta libre previa e informada con la comunidad indígena de San Francisco Xochicuautla.

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