Recursos excedentes, un presupuesto paralelo y sin controles
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Recursos excedentes, un presupuesto paralelo y sin controles

El gobierno federal gasta sistemáticamente más de lo que aprueba el Legislativo cada año y esos ajustes en los recursos causan que se ejerza de manera diferente el presupuesto originalmente aprobado por la Cámara de Diputados.
28 de abril, 2014
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El secretario de Hacienda, Luis Videgaray, entrega el Paquete Económico 2014. // Foto: Cuartoscuro

El secretario de Hacienda, Luis Videgaray, entrega el Paquete Económico 2014. // Foto: Cuartoscuro

El gobierno federal gasta sistemáticamente más de lo que aprueba el Legislativo cada año y esos ajustes en los recursos causan que se ejerza de manera diferente el presupuesto originalmente aprobado por la Cámara de Diputados sin los mismos controles. Por lo anterior, cada año se ejerce una importante cantidad de recursos sin los mismos controles que se tienen en los recursos ordinarios.

Lo anterior, es la conclusión del estudio Descifrando la caja negra del gasto, de la organización México Evalúa, donde se analizan las razones por las que sucede cada año estos recursos excedentes y cómo cambian el gasto anual en las diversas dependencias.

Sobre lo aprobado cada año por los legisladores, México Evalúa encontró que el Ejecutivo hace ampliaciones y reducciones tan importantes que “podríamos hablar de un presupuesto paralelo o suplementario, que no se procesa por las vías institucionales convencionales”, mientras que -en muchos otros países- los gobiernos deben pasar por marcos normativos bien definidos para solicitar los cambios.

En suma, la organización concluye en su informe que los ciudadanos no tenemos información suficiente para saber exactamente en qué se gasta el presupuesto adicional y tampoco para saber con qué efectividad, por lo que emite recomendaciones importantes para mejorar el ciclo presupuestal, pues no es suficientemente transparente y deja abiertos espacios para decisiones discrecionales y desviaciones que merman el impacto del gasto.

En este contexto, entre 2005 y 2013 el gobierno federal no sólo gastó más de lo que aprobaron los legisladores, sino también lo hizo de forma diferente. Mientras por un lado recibió ampliaciones de gasto que ascendieron en promedio cada año a 881 mil 918 millones de pesos, por otro realizó recortes al gasto en promedio por 663 mil 121 millones de pesos al año

México Evalúa, bajo la premisa de que no podemos aspirar a que se eleve la calidad del gasto mientras no haya rendición de cuentas, hace una revisión de cómo se ha ampliado el presupuesto en lá última década (20005-2013) y en qué se utilizan estos recursos.

Los principales hallazgos son:

1. Nuestros presupuestos no son realistas.

Al hacer un cálculo no real del gasto necesario en las dependencias, se obliga a un cambio muy significativo de los recursos durante el ejercicio. En los años que cubre este análisis (2005 a 2013), las ampliaciones netas al presupuesto en el gobierno federal ascendieron a 262 mil millones de pesos anuales, equivalente a un gasto excedente de 8.3% anual.

2. Las ampliaciones se destinan en una gran proporción al cajón de Ramos Generales.

La responsabilidad hacendaria de los Ramos Generales es difusa y no cuentan con normas operativas suficientemente establecidas para el manejo de los fondos que administran. La Auditoría Superior de la Federación (ASF) ha recomendado incluir más obligaciones para este gasto en la Ley de Coordinación Fiscal y el Decreto de Presupuesto, lo que se ha hecho parcialmente pero sigue siendo insuficiente.

Además, el Presupuesto basado en Resultados (PbR) es incipiente y todavía no arroja información suficiente para conocer los resultados de los programas y el cumplimiento de sus objetivos. Así, el 27% del gasto programable (822 mil millones de pesos) en 2013 estaba exento de definir sus objetivos y, en consecuencia, de ser evaluado.

El 86% de las ampliaciones presupuestarias van al Ramo General 23 (Provisiones Salariales y Económicas), el Ramo General 19 (Aportaciones a la Seguridad Social) y el Ramo General 33 (Aportaciones a las Entidades Federativas y Municipios).

Por el contrario, 75% de los recursos se redujeron en presupuestos de dos Ramos Generales, el Ramo General 25 (Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos) y el Ramo General 24 (Deuda Pública).

3. La estimación de los ingresos tampoco es realista.

Sistemáticamente los ingresos calculados anualmente se subestiman. Entre 2005 y 2013, los ingresos excedentes del Gobierno Federal ascendieron a alrededor 243 mil millones de pesos promedio anuales. Los ingresos no petroleros y no tributarios constituyen la mayor parte de este excedente.

De esta forma, los ingresos excedentes no se detallan conforme a las clasificaciones de gasto oficiales. En el caso de México, la asignación de ingresos excedentes es como una Caja Negra.

4. El Gobierno Federal no explica suficientemente a qué programas y proyectos se asignan los excedentes y con qué criterios los elige. 

Un ejemplo es el Fondo de Estabilización de Ingresos Petroleros (FEIP) que recibe parte de dichos ingresos. En su origen, el fondo tenía la misión de administrar una reserva para compensar caídas en el ingreso petrolero. Hoy es un Fondo que se destina al gasto. Se desconocen los criterios con los cuales ahora se determinan las cantidades que recibe el FEIP vía ingresos excedentes y las que recibe la Secretaría de Hacienda y Crédito Público del FEIP para asignarlas a programas y proyectos de inversión del Presupuesto de Egresos de la Federación.

5. El control y contrapeso legislativo es débil en la fase del ejercicio del gasto.

La ASF, el brazo auditor del Congreso, no tiene facultades para intervenir durante el ejercicio del presupuesto. Trabaja con el principio de posterioridad, lo que le resta relevancia y oportunidad.

Las recomendaciones de México Evalúa para el presupuesto:

1.- El diseño del presupuesto debe incluir cinco características: que no se permitan recursos fuera de lo presupuestado, total transparencia, cálculos realistas de los ingresos, gasto orientado a resultados y sea accesible a rendición de cuentas.

2.- Apoyar los cálculos anuales con entidades especializadas, análisis de anteriores ejercicios, dar seguimientos a las prioridades del gasto, fortalecer los controles externos, reducir el tiempo en el que se entrega la cuenta pública anual y dar mayores facultades a la ASF.

3.- Acelerar la implementación y efectividad del Presupuesto basado en Resultados y aalizar los programas más efectivos.

4.- Hacer un diagnóstico exhaustivo sobre los factores que promueven las adecuaciones presupuestarias.

5.- Revisar la legislación de las entidades federativas de nuestro país, así como la experiencia de otros países sobre los esquemas específicos que han sido exitosos en conseguir un buen balance de flexibilidad y control para gastar recursos adicionales a los aprobados por el Poder Legislativo.

Conoce íntegro el documento Descifrando la caja negra, de México Evalúa:

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COVID: 6 efectos de la catástrofe generacional en la educación en América Latina

En BBC Mundo te presentamos algunos de los efectos y soluciones de emergencia que se han implementado en varios países.
19 de septiembre, 2020
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Es tan alto el riesgo de contagio al reabrir las escuelas, que en muchos países de América Latina y otras partes del mundo, el sistema educativo tuvo que moverse de la noche a la mañana hacia las clases virtuales.

Pero en las zonas rurales más apartadas o los barrios vulnerables con poca conectividad, las clases online son prácticamente imposibles.

Es ahí, en medio de la emergencia, cuando los maestros reparten guías de trabajo puerta a puerta o dejan los deberes a través de una llamada telefónica.

Sin embargo, hay zonas donde la covid-19 se ha propagado con tanta fuerza que ni siquiera los profesores pueden acercarse a las casas. Y como muchas familias que viven en el campo no tienen teléfono, se ha perdido el contacto.

“Hay niños que se quedaron sin aprender a leer ni escribir”, le dice a BBC Mundo Wilson León, profesor boliviano de primaria en Loman, Chuquisaca, una zona agrícola y ganadera con mínimo acceso a internet.

Wilson León

Wilson León
“Hay niños que se quedaron sin aprender a leer ni escribir”, le dice a BBC Mundo Wilson León, profesor boliviano.

Una de las cosas que más le preocupa es la incertidumbre sobre el futuro de los estudiantes y la imposibilidad de llegar a ellos.

“Donde viven mis alumnos no hay señal de internet”, cuenta León, quien solía caminar durante horas para llevar material educativo casa por casa, algo que ya no puede hacer.

Primero porque en su distrito se han disparado los contagios. Y segundo, porque el gobierno de Bolivia anunció en agosto el cierre anticipado del año escolar, por la falta de condiciones para garantizar el acceso a la educación virtual.

Como resultado, los alumnos fueron promovidos automáticamente al curso siguiente, con un vacío de conocimiento que probablemente será difícil de recuperar.

En América Latina la pandemia de coronavirus provocó el cierre temporal de miles de colegios, afectando a 160 millones de estudiantes, según estimaciones de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (Unesco).

La conectividad debería ser un derecho humano“, argumenta Claudia Uribe, directora de Educación para América Latina de la organización, en diálogo con BBC Mundo.

Pero mientras eso no ocurra, la región está expuesta a “enfrentar una catástrofe generacional” en educación, advierte.

Niñas mexicana estudiando en casa

Getty Images
En América Latina la pandemia de coronavirus provocó el cierre temporal de miles de colegios, afectando a 160 millones de estudiantes.

De hecho, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), calcula que cerca del 20% de la población latinoamericana no tiene acceso adecuado a internet móvil.

Y si no están conectados, la posibilidad de que las familias con hijos sigan las clases, es bastante baja.

Estos son seis efectos que ha provocado la pandemia a nivel educacional:

1. Interrupción del aprendizaje

El efecto más evidente del cierre de escuelas es la interrupción del aprendizaje. Aunque es un problema en todos los niveles educacionales, quienes más lo sufren son los pequeños que están iniciando el ciclo escolar y aquellos a punto de egresar.

Los más pequeños porque, si no adquieren las destrezas básicas como leer y escribir o sumar y restar, se enfrentan a un déficit esencial para avanzar hacia los cursos superiores.

Y los más grandes porque se hacen más difíciles sus perspectivas de ingreso a la educación superior o al mundo laboral.

2. Falta de alimentación

Gran parte de las escuelas públicas en Latinoamérica reparten alimentación gratuita a los niños que no tienen los recursos económicos para financiar el desayuno y el almuerzo.

3. Familias sin preparación para enseñar

Ya sea que los niños se conecten virtualmente o que reciban guías de trabajo en papel, muchos padres no están preparados para responder preguntas y para asistir todo el proceso de enseñanza.

Niño frente a computador en México

Getty Images
Las familias han tenido que adaptarse a las duras condiciones que imponen los confinamientos y en muchas ocasiones no tienen los conocimientos necesarios para apoyar a los estudiantes de primaria.

Durante la pandemia les ha caído esta gran responsabilidad que habitualmente se suma a las responsabilidades laborales.

4. Desigualdad en el acceso a las clases digitales

En muchas zonas de la región no hay señal de internet y la posibilidad de que algún día llegue es bastante remota.

Hay países en África donde empresas como Google han invertido en planes piloto como el envío de señal a través de globos aerostáticos, pero son iniciativas muy complejas de replicar a una escala más masiva, como le explica a BBC Mundo Valtencir Mendes, especialista en programas de educación e innovación de la Unesco.

“Es difícil implementar esas alternativas porque el costo es muy alto”, apunta.

Estudiantes en México

Getty Images
Cerca del 20% de la población latinoamericana no tiene acceso adecuado a internet móvil.

También hay casas donde sí tienen acceso a internet -a través de la compra de minutos de conexión- pero es un acceso limitado.

Hay padres que me dicen que tienen que elegir entre comprar minutos o comprar comida”, dice una profesora chilena que se enfrenta a este tipo de problemas trabajando en zonas vulnerables de Santiago.

Los expertos coinciden en que, si bien la brecha digital siempre ha existido, la pandemia ha puesto en evidencia las huellas que deja la desigualdad en el acceso tecnológico.

5. Aumento del abandono escolar

Aunque aún no hay cifras sobre el abandono escolar en Latinoamérica durante la pandemia, fuentes consultadas por BBC Mundo en escuelas y organizaciones que trabajan en barrios pobres o zonas alejadas, dicen que hay estudiantes que abandonaron las clases en los últimos meses a raíz de la pandemia.

Niña estudiando

Dalia Dávila
Aún no hay estadísticas regionales, pero los expertos estiman que durante la pandemia aumentará la tasa de abandono escolar.

“El mayor problema es que algunos de esos estudiantes no van a regresar”, dice Uribe, porque algunos se integran directamente al mercado laboral o las niñas se quedan en la casa ayudando a cuidar a los familiares que necesitan asistencia.

6. Violencia doméstica y embarazos prematuros

“Esta crisis ha afectado más a las niñas”, comenta Mendes, porque al permanecer en la casa quedan expuestas a situaciones de abusos o porque simplemente quedan relegadas a las labores del hogar.

La cara más dramática de esta situación es que han aumentado los embarazos prematuros y en algunos países, los matrimonios forzados.

“La mayoría de esas niñas no va a volver al sistema educativo”, agrega, y su vida cambiará para siempre.


Dado que el cierre de escuelas es una situación tan grave, han surgido algunas iniciativas de emergencia que tratan de mitigar en parte los efectos del cierre de las escuelas por parte de gobiernos, empresas o la propia comunidad.

1. Un modelo “modelo híbrido” durante la pandemia

En muchos países de la región, incluidos Brasil y México, los gobiernos centrales y locales han puesto en marcha programas de educación a través de la televisión y la radio, pensando precisamente en las familias sin acceso a internet.

Sin embargo, expertos como Mendes de la Unesco, aseguran que los estudios han demostrado que las clases por televisión son una buena opción si van acompañadas de material impreso, tutorías por teléfono, o algún tipo de seguimiento a los alumnos.

Si son clases por televisión sin ningún otro complemento, no generan buenos resultados.

“Los más efectivos son los modelos híbridos”, plantea Mendes, y cita como ejemplo el plan que se está implementando en Sao Paulo, Brasil, donde combinan clases por televisión, recursos online y contenidos en papel.

Materiales escolares en una mesa

Getty Images
Expertos en educación recomiendan la aplicación de modelos híbridos de educación para enfrentar la emergencia.

Las clases en Sao Paulo se interrumpieron a mediados de marzo con el cierre de 5.400 escuelas y en septiembre han comenzado a reabrir sus puertas solo algunos establecimientos.

“Creamos una aplicación para celulares, negociada con operadores telefónicos, para ofrecer internet gratuito a los estudiantes más pobres y transmitimos clases en dos canales de televisión”, le explica a BBC Mundo Rossieli Soares da Silva , secretario de Educación del estado de Sao Paulo.

Y en México, desde fines de agosto los estudiantes comenzaron a tener clases por televisión tras un acuerdo del gobierno con las televisoras para impartir contenidos a distancia, dado que solo el 56% de los hogares tiene acceso a internet, según cifras oficiales.

Las autoridades esperan producir 4.550 programas de televisión y 640 de radio en español y en lenguas indígenas.

Niña mexicana estudiando en su casa

Getty Images
A fines de agosto el gobierno mexicano decidió impartir clases a través de la televisión.

Sin embargo, sindicatos de maestros han expresado reparos ante la iniciativa, argumentando que el aprendizaje no funciona con la observación de contenidos informativos, sino a través de la interacción con los alumnos.

2. Participación de empresas

Las alianzas entre empresas y gobiernos u organismos internacionales son uno de los caminos más utilizados para aumentar la conectividad. Este año, con la urgencia impuesta por la pandemia, surgieron nuevos proyectos o se expandieron aquellos que ya existían.

Por ejemplo, en Argentina, la empresa Telefónica hizo un acuerdo con el gobierno para dar acceso gratuito a sitios educativos de internet durante la pandemia a familias que no pueden pagar el servicio.

Y en Perú, la misma empresa junto a Facebook, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF), crearon “Internet para Todos”, una firma que ofrece servicios a los operadores móviles locales para llegar a zonas remotas.

A escala más pequeña, hay organizaciones que reparten chips, celulares, paquetes con gigas y minutos de conexión, computadores y cualquier herramienta que ayude a mejorar el acceso a internet.

Niñas estudiando

Getty Images
Las alianzas entre empresas y gobierno ha sido esencial para facilitar el acceso a internet en algunas zonas de la región.

Y en las actuales circunstancias, en aquellas zonas donde las familias no tienen ninguna posibilidad de conectarse, hay organizaciones que reparten tinta para las impresoras en colegios, con el fin de que los padres lleven los deberes en papel a la casa.

También hay iniciativas para entrenar a los maestros en habilidades digitales básicas. Es el caso de Unicef y la empresa Tigo-Millicom que han entrenado a cerca de 130.000 docentes en Bolivia y Paraguay.

O lo que está haciendo Technovation Chile, con apoyo de la empresa telefónica Wom y otros fondos internacionales, al distribuir contenidos digitales -que también se pueden descargar e imprimir en papel- en colegios que entregan canastas de alimentos a sus alumnos.

3. Héroes anónimos de las propias comunidades

Aunque existen iniciativas del sector público y privado, lo cierto es que Latinoamérica está lleno de lugares donde los niños quedaron completamente excluidos del sistema escolar.

Mientras sigue propagándose la covid-19, hay ocasiones en que la única alternativa es la ayuda de los vecinos.

Dalia Dávila

Dalia Dávila
La mexicana Dalia Dávila comparte internet desde su tortillería a los niños del barrio.

Vecinos que se consiguen fotocopiadoras para compartir las lecciones, que hacen turnos para compartir los computadores o que se prestan internet.

Incluso hay personas que ayudan a los estudiantes desde su lugar de trabajo.

Eso hace Dalia Dávila, una mexicana de Tlalpan, que comparte el internet de su negocio, “Tortillerías La Abuela”, con los niños del barrio y les facilita un computador portátil, un celular y un televisor.

Para que no estuvieran sentados en el suelo, Dávila convirtió la cajuela de una camioneta en un lugar de aprendizaje. Y lo llamó “El rinconcito de la esperanza”.

Dalia Dávila

Dalia Dávila
Dávila comenzó habilitando la cajuela de una camioneta para que los niños del sector pudieran continuar aprendiendo.

Tanto éxito tuvo su iniciativa, que llegaron personas a ofrecer ayuda económica a través de un “apadrinamiento” a los niños y maestros voluntarios que refuerzan los contenidos que se transmiten por televisión.

“Me conseguí otros lugares cercanos a la tortillería donde los niños siguen aprendiendo”, le dice a BBC Mundo. Ahora tengo entre 50 y 60 niños que vienen a buscar ayuda.

“Estoy muy feliz“, dice emocionada. “Quisiera que todos los niños pudieran estudiar”.


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https://www.youtube.com/watch?v=6hsbyQAQcWw

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