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Víctimas: a buen paso ¿no darle prisa?
El creciente deterioro político de la Comisión Especial de Atención a Víctimas (CEAV) reposa especialmente en su automarginación en la atención a víctimas de casos que han conmovido a la opinión pública; su lenta y burocratizada gestión; la dilatada publicación del Reglamento de la Ley por parte de la Secretaría de Gobernación; la falta de un programa de trabajo y la distancia del Pleno con la sociedad civil, que comenzó justamente durante el proceso de designaciones.
Por Artículo 19
27 de mayo, 2015
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ARTICLE 19 invitó a Silvano Cantú como pluma especializada a describir los efectos del proceso pendiente en la designación del pleno de la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas (CEAV), en un contexto generalizado de inseguridad nacional.

 

Por: Silvano Cantú

La Ley General de Víctimas es una conquista de las víctimas mismas por el reconocimiento de sus derechos. Su adopción por el Estado mexicano representó una larga y tensa lucha (controversia constitucional incluida) que finalmente pareció destrabarse con su publicación el 9 de enero de 2013. Era un buen paso hacia la construcción de una política de Estado en la materia, cuya adecuada implementación era (y es) una urgencia. Pero la velocidad no ha caracterizado al tema.

La Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas (CEAV), órgano operativo del Sistema Nacional creado por la Ley, fue integrada por el Senado en octubre de 2013 e inició funciones el 9 de enero de 2014. Se compone por siete integrantes, de los cuales hoy sólo quedan cuatro en funciones. Al tres de junio de 2015 (al redactarse este informe), la CEAV habrá pasado el 52% de su “vida útil” con el máximo órgano de decisión, el “Pleno”, integrado solamente en sus tres cuartas partes, tras la conclusión del encargo de dos de las comisionadas cuyos puestos se encuentran aún vacantes, y tras la renuncia de un comisionado al cierre de enero de 2015 (también aún sin sustituto), el organismo opera a la mitad. ¿Esto impacta en la atención que reciben las víctimas? Dilatar las designaciones, ¿tiene algún significado en términos del papel que confiere el Estado mexicano a la política en la materia?

1. La CEAV y el mecanismo para la designación de sus integrantes

A grandes rasgos, la política nacional de atención a víctimas contenida en la Ley consiste en garantizar los derechos a la verdad, la justicia, la reparación integral y la no repetición a partir del desarrollo de una herramienta de acopio de datos –y relatos– sobre los hechos victimizantes (el Registro Nacional de Víctimas – Título Sexto, Capítulo IV); asesoría y acompañamiento permanente a las víctimas por parte de un cuerpo de profesionales del derecho, la atención médica y psicológica, y el trabajo social (la Asesoría Jurídica de Atención a Víctimas – Título Décimo), y un fideicomiso para materializar aquellas medidas de reparación que precisan del uso de recursos económicos (el Fondo de Ayuda, Asistencia y Reparación Integral – Título Octavo). También en el diseño de políticas públicas para transformar las causas que producen la victimización. La instancia operativa que coordina esos instrumentos es la CEAV (Título Sexto, Capítulo III).

En el diseño del mecanismo para integrar la CEAV se incluyeron controles sobre los perfiles y el proceso de designación. Los primeros persiguen la inclusión de personas con trayectorias destacadas por su sensibilidad y compromiso con las víctimas, así como, por otra parte, proteger la autonomía del organismo frente a intereses políticos o gubernamentales que podrían menoscabar o poner en riesgo a las víctimas. Son los siguientes:

a) Criterio de representatividad de los grupos de víctimas y de la sociedad civil, mediante la inclusión de tres comisionadas o comisionados propuestos por organizaciones especializadas en derechos humanos y atención a víctimas, así como instituciones públicas de protección de derechos humanos (sistema Ombudsman) (artículo 85);

b) Criterio de representatividad de personas expertas en atención a víctimas, mediante la inclusión de cuatro comisionadas o comisionados propuestos por instituciones académicas (artículo 85);

c) Criterio de apego a los principios consagrados por el artículo 5 de la Ley General de Víctimas, especialmente el de enfoque diferencial y especializado, que incluye el enfoque de género, así como el de personas con discapacidad, LGBTTTIQ, migrantes, indígenas y otros grupos que por sus condiciones están expuestos a discriminación (artículo 86);

d) Criterio de representatividad de las diversas regiones geográficas del país (artículo 85);

e) Criterio de diversidad en la especialización de los diversos hechos victimizantes, es decir, que se vea representada una diversidad de víctimas de desaparición, homicidio, secuestro, trata de personas, etcétera (artículo 85), y

f) Requisitos personales entre los que destacan la congruencia entre la trayectoria profesional y la atención de víctimas, así como el no haber ocupado cargo público ni haber desempeñado cargo de dirección nacional o estatal en algún partido político, dentro de los dos años previos a su designación (artículo 86 fracciones III y IV).

Por su parte, los controles al proceso de designación persiguen la inclusión, transparencia y pluralidad de las instancias involucradas, así como la especialización de los órganos involucrados en la selección y elección de los perfiles; consisten en lo siguiente:

  • Las candidatos o los candidatos a integrar la CEAV deben ser postulados ante el Ejecutivo mediante convocatoria pública (artículo 85 párrafo primero);
  • La lista de todos los candidatos y las candidatas registrados debe hacerse pública por el Ejecutivo Federal (artículo 85 párrafo segundo);
  • El Ejecutivo Federal debe hacer una valoración para asegurar que los perfiles postulados cumplen con los criterios de Ley, conformar ternas para cada una de las siete posiciones y enviarlas al Senado para su determinación final (artículo 85 párrafos primero y quinto, y 86 párrafo segundo);
  • El Senado debe practicar un doble chequeo sobre los perfiles propuestos por el Ejecutivo mediante una comisión que, además: 1. Debe contar con una conformación plural (artículo 85 párrafo cuarto); y 2. Debe integrarse a propuesta de los presidentes de dos comisiones ordinarias: Justicia y Gobernación (artículo 85 párrafo cuarto).
  • La comisión plural debe someter su dictamen al Pleno del Senado, que elige con el voto de dos terceras partes de los presentes (artículo 85 párrafo primero).

2. Impacto de las designaciones en el desempeño de la CEAV y estado del proceso abierto

Pese al complejo mecanismo de designación, grupos de víctimas que lideraron la creación de la Ley, como el Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad (MPJD), manifestaron tempranas inquietudes sobre los integrantes del primer Pleno, en quienes vieron “poca o nula experiencia en la atención a víctimas”, hallándolos “por debajo de las expectativas que la propia ley señala, al tiempo que otros mucho más capacitados y comprometidos han quedado fuera”. Las dudas crecieron cuando trascendió el clima de conflictividad entre comisionados; el Senado y la Cámara de Diputados lanzaron al organismo duros llamados de atención por su desorganización y sus omisiones en casos como el de Ayotzinapa, y las víctimas volvieron recurrentes las protestas.

El creciente deterioro político de la CEAV reposa especialmente en su automarginación en la atención a víctimas de casos que han conmovido a la opinión pública (Tlatlaya, Ayotzinapa y otros); su lenta y burocratizada gestión (por ejemplo, a la fecha hay un subejercicio de al menos un 95% de los recursos del Fondo de Ayuda, Asistencia y Reparación Integral); la dilatada publicación del Reglamento de la Ley por parte de la Secretaría de Gobernación (un año y nueve meses después de lo dispuesto en la Ley); la falta de un programa de trabajo (cuyo borrador fue apenas aprobado un año y medio después de instalada la CEAV) y la distancia del Pleno con la sociedad civil, que comenzó justamente durante el proceso de designaciones.

Aunque la convocatoria para dichos reemplazos se publicó el 28 de agosto de 2014, y diversos grupos de víctimas, organizaciones de la sociedad civil e incluso legisladores de oposición han exigido apurar las designaciones, a la fecha no ha habido respuesta de la instancia encargada del proceso, que es la Subsecretaría de Derechos Humanos de la Secretaría de Gobernación.

En pasillos de la CEAV y el Senado se especula sobre la presentación de posibles reformas a la Ley, que incluirían la eventual reducción del número de comisionados a cinco o incluso tres, lo que zanjaría el asunto del reemplazo de las vacantes existentes. En tanto, dos iniciativas directamente ligadas al proceso de designación se presentaron recientemente en el Senado; la primera despoja al Pleno de la CEAV de la facultad para designar a su propio presidente, transfiriéndola al Senado mismo, que a su vez podría destituir libremente a aquellos de sus integrantes que en su opinión incumplan con el mandato de Ley; la segunda, elimina el impedimento de participar para personas que hubieran sido servidoras públicas, o hubieran ostentado cargo público o partidista durante los dos años previos a su designación. Ambas iniciativas podrían clausurar la autonomía de por sí ilusoria que tiene el organismo frente al sistema político; desde luego, las incentiva evitar las posibles sorpresas de designar perfiles de lealtad impredecible en el conocimiento de casos que, “mal manejados”, podrían representar un riesgo político. Al momento, ambas iniciativas se hallan verosímilmente suspendidas.

3. Lo que se pierde con la demora (a manera de conclusión) 

La demora en las designaciones pendientes reduce las posibilidades de contar con contrapesos internos que aligeren la percepción de falta de autonomía del organismo, acaso compensable con una mayor diversidad de criterios en el Pleno. Desde luego, el monitoreo de la sociedad civil durante el proceso de designación es vital para lograr ese propósito.

Por otra parte, la demora incide también en la pérdida de especialización y pluralidad en los enfoques de atención a víctimas ante el telón de crisis de derechos humanos que vive el país, así como una supervisión efectiva del modelo de atención, para garantizar que se impongan los fines de la Ley sobre la improvisación, la simulación de avance (vía producción de papel oficial) o incluso la filtración de información sensible sobre los casos ante intereses que les son ajenos o contrarios. Hay que recordar que inhibir a la CEAV y el potencial de la Ley podría facilitar el despliegue de una estrategia para administrar (en vez de atender) el dolor de víctimas en casos que involucran delicadas violaciones de derechos humanos como los que se apilan cotidianamente en el país.

La pérdida definitiva de la CEAV es para las víctimas, que la crearon llenos de esperanza, una nueva, cruel e insoportable injusticia. Perder la CEAV será también una triste derrota de la sociedad civil y del proyecto de construir una normalidad democrática en México. Las designaciones pendientes en la CEAV no serán el remedio mágico a los males que sufre el país por sus violencias, pero abren una pequeña y acaso última ventana de esperanza de que el experimento llamado Ley General de Víctimas por fin dé resultado.

 

* Silvano Cantú es defensor de derechos humanos y fue coautor e impulsor de la Ley General de Víctimas.

 

 

Las referencias a la Ley General de Víctimas corresponden a su texto vigente, publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF) de 3 de mayo de 2013, disponible aquí. Salvo que se indique lo contrario, la palabra “Ley” se refiere a esta normatividad. Todas las páginas web citadas fueron consultadas el 25 de mayo de 2015.

La CEAV arrancó al transferírsele los recursos materiales y humanos de la Procuraduría Social de Atención a Víctimas (PROVÍCTIMA) del sexenio calderonista. El decreto fue publicado en el DOF de 8 de enero de 2014, disponible aquí.

Aunque la Ley no hace mención a la Unidad de Atención Inmediata y Primer Contacto, dicha estructura, que agrupa al personal médico, psicológico y de trabajo social de la CEAV fue creada mediante el artículo 35 del Estatuto Orgánico de la CEAV de 27 de mayo de 2014.

“El MPJD saluda el nombramiento de Julio Hernández Barros”, comunicado de 11 de octubre de 2013, disponible aquí.

“Denuncia remoción ilegal en Comisión de Atención a Víctimas”, El Universal de 4 de junio de 2014, disponible aquí.

“Ponerse a trabajar, demanda el Senado a la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas”, en La Jornada de 20 de junio de 2014, disponible aquí.

“Falla primera reunión de comisión para caso Ayotzinapa, en El Economista, disponible aquí.

La primera protesta del MPJD a las puertas de la CEAV data del 14 de marzo de 2014; la más reciente, del 27 de marzo de 2015. Véase, por ejemplo, aquí.

En marzo de 2015, el vocero más visible del MPJD, Javier Sicilia, pidió la disolución de la CEAV. Como referencia, léase “Sicilia insiste: hay que boicotear las elecciones del 7 de junio”, en Proceso, disponible aquí.

Disponible aquí.

Organizaciones exigen que la designación del nuevo pleno de la CEAV sea público, transparente y acorde con la Ley General de Víctimas”.

“Piden acelerar elección de dos integrantes de la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas”, disponible aquí.

“Iniciativa con proyecto de decreto que reforma los artículos 87, 88 y 95, y adiciona los artículos 87 bis y 87 ter, todos de la Ley General de Víctimas, que presentan diversos senadores de la república” en Gaceta del Senado de 14 de octubre de 2014, disponible aquí.

“Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 86 de la Ley General de Víctimas”, en Gaceta del Senado de 19 de febrero de 2015, disponible aquí.

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