Ahora sí: la guardia militar
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Ahora sí: la guardia militar
El paquete de reformas a la Guardia Nacional no cumple con ninguna de las condiciones que marca la Constitución. Es una carta en blanco sin ninguna clase de límite.
Por Nuria Valenzuela y Estefanía Vela
8 de septiembre, 2022
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La semana pasada, la Cámara de Diputados aprobó, sin discusión en comisiones, la iniciativa enviada por Andrés Manuel López Obrador para otorgar el control financiero, administrativo y operativo de la Guardia Nacional a la SEDENA. Hoy se quiere aprobar en el Senado.

Mucho se ha dicho sobre cómo, en la práctica, la Guardia Nacional es un cuerpo militarizado. 1 En este sentido, se sugiere que la iniciativa no presenta nada nuevo. ¿Por qué debería preocuparnos su aprobación? ¿Qué cambia y por qué consideramos que, de aprobarse, el Congreso estaría violando flagrantemente la Constitución?

El artículo 21 de la Constitución establece que el carácter de la Guardia Nacional deberá ser “civil, disciplinado y profesional”. Para el gobierno federal, la iniciativa respeta esta disposición, simplemente porque la Guardia Nacional sigue técnicamente adscrita a la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSPC). Para nosotras, sin embargo, la iniciativa termina de convertir a la Guardia Nacional al interior de la SSPC en un cascarón vacío. La lana, la cabeza, el cuerpo y las funciones de la Guardia Nacional, en cambio, ya pasan, sin pena, a estar bajo el control de la SEDENA. Vamos por pasos.

Las funciones

Lo más obvio de la minuta es que pasa todas las tareas sustantivas de la Guardia Nacional a la SEDENA. De aprobarse el proyecto, la organización, operación, distribución territorial, ingreso, formación, capacitación, especialización y profesionalización de la Guardia Nacional estará formalmente a cargo de los militares. ¿De qué se encargará la Secretaría de Seguridad Pública y Ciudadana? De formular la Estrategia Nacional de Seguridad Pública, en colaboración con la SEDENA.

Ahí no paran los cambios, sin embargo.

Se otorga a SEDENA el control directo de la gran mayoría de los recursos de la Guardia Nacional

Uno de los elementos más importantes a considerar al analizar a cualquier institución es su presupuesto. Cuando hablamos de presupuesto es importante analizar no sólo el monto total asignado, sino quién ejerce estos recursos y cómo lo hace. Al final, quien tiene el control de los recursos es quien toma las decisiones. Quien tiene el poder. Así de fácil.

Uno de los puntos más novedosos del paquete de reforma es que le pasa a la SEDENA, precisamente, mucho del dinero de la Guardia Nacional. Esto ocurre en los artículos transitorios, en donde se incluyen instrucciones para la SSPC, para la SEMAR e incluso para la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

La SSPC, por ejemplo, deberá transferir a SEDENA todos los recursos necesarios para “cubrir las erogaciones por concepto de servicios personales y gastos de operación de la Guardia Nacional, así como los recursos materiales destinados a su operación”. A la SHCP se le ordena “realizar las acciones que correspondan para que la Secretaría de la Defensa Nacional cuente con los recursos presupuestarios” necesarios para cubrir estas vacantes.

Incluso, en los artículos transitorios del proyecto se establece que todo el personal naval adscrito actualmente a SEMAR que deseé participar o se encuentre actualmente asignado a la Guardia Nacional y no solicite su reasignación, pasará a formar parte de la SEDENA formalmente y estas plazas serán transferidas. En otras palabras, la SEDENA se quedará con todos los recursos de SEMAR asignados al personal naval que participa en la Guardia Nacional.

Uno de los argumentos para decir que la Guardia Nacional mantiene su carácter civil es que sigue adscrita a la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana. Pero si la inmensa mayoría de los recursos asignados a la Guardia Nacional son directamente controlados por SEDENA, es absurdo afirmar que ésta se encuentra adscrita al ramo de Seguridad.

El problema no es sólo que el presupuesto que ejercerá SEDENA aumente drásticamente (muy por encima de los importantes aumentos observados en los últimos tres años), sino las herramientas con las que cuentan para evadir la transparencia y rendición de cuentas. Argumentar motivos de seguridad nacional resulta muy atractivo para eludir la fiscalización.

Se formaliza el mando militar de la Guardia Nacional y sus tareas sustantivas pasan a manos de SEDENA

Además del presupuesto, el perfil de la persona que encabeza una institución es sumamente importante para definir el rumbo y las acciones concretas que se llevarán a cabo. Este perfil suele estar definido en las reglas institucionales para asegurar su adecuado funcionamiento. En este sentido, los requisitos que debe cumplir la persona titular de la Guardia Nacional establecidos en la Ley de la Guardia Nacional ya eran controversiales. La ley actualmente establece que la Presidencia de la República es la encargada de nombrar a la cabeza de la Guardia Nacional, quien deberá tener al menos 50 años y comprobar una experiencia mínima de 20 años en materia de seguridad. Surgieron muchas críticas diciendo que esto era un guiño al personal militar, precisamente porque era casi imposible que alguien proveniente de la policía federal los cumpliera. Las críticas se recrudecieron ante el nombramiento del general Luis Rodríguez Bucio como comandante de la Guardia Nacional.

El proyecto que se discute en el Senado elimina cualquier duda sobre el origen y perfil con el que debe cumplir la cabeza de la Guardia Nacional. Ahora se plantea que la Comandancia sea asignada por la Presidencia, a propuesta de SEDENA. Además, se agrega a los requisitos el que la persona cuente con el grado jerárquico de Comisario General, equivalente a un General de División del Ejército.

La Guardia Nacional es una institución joven. Por lo tanto, no hay, ni habrá en los siguientes años, nadie que haya pasado por todos los niveles jerárquicos dentro de la Guardia Nacional. En los transitorios dicen explícitamente que “en tanto no exista personal con formación de Guardia Nacional con grado de Comisario General en activo”, la Comandancia será designada por la Presidencia a propuesta de la SEDENA. Dada la equivalencia jerárquica estipulada en la propia iniciativa, se espera que proponga un General de División de la SEDENA. Esto daría mando militar a la Guardia Nacional. En otras palabras, en los próximos 20 años, será ilegal que una persona civil dirija la Guardia Nacional.

El personal operativo de la Guardia Nacional será completamente militar, conservando su fuero

Además del presupuesto y la cabeza, una institución está conformada por personas. En este sentido, quien forma parte de la institución define, en buena medida, el carácter de esta. Hasta ahora, la Guardia Militar había tenido una conformación tripartita: 60 % SEDENA, 28 % Guardia Nacional y 12 % SEMAR. 2 Sin embargo, en los transitorios del proyecto se eliminan a todos los ex policías de la extinta Policía Federal y a todos los marinos, dejando a la Guardia Nacional conformada al 100 % por personal en activo de SEDENA.

Actualmente, la Ley de la Guardia Nacional establece que el personal militar asignado a la Guardia Nacional debe estar “funcionalmente separado” de su institución de origen. Adicionalmente, la Ley establece que el personal debe estar “sujeto a la disciplina, fuero civil y cadena de mando establecidos en esta Ley”. 3

De aprobarse el proyecto en discusión, todas las personas que conforman el cuerpo de la Guardia Nacional pertenecerían formalmente a SEDENA, conservando el fuero militar, ya sin pena. Esto implica que se abre un margen más amplio para que la violación de derechos humanos perpetrada por la Guardia Nacional quede impune.

Aquí, vale la pena mencionar que la propia naturaleza de las fuerzas armadas genera fuertes incentivos para la impunidad y la protección de todos sus elementos, particularmente aquellos que ocupan los rangos jerárquicos más altos. Para que una persona llegue al grado de general en el Ejército, debe pasar por todos los niveles jerárquicos de la institución, empezando como soldado. Esto requiere una inversión de alrededor de 20 años de pertenecer al Ejército, seguir sus reglas y aprender sus formas, lo cual tiene varias implicaciones.

Por naturaleza, las fuerzas armadas son una institución muy estática, particularmente en los altos mandos. A diferencia de cualquier otra dependencia de gobierno, donde los directivos y altos mandos cambian con cada sexenio, las fuerzas armadas no pueden cambiar. Los altos mandos del Ejército de López Obrador son exactamente las mismas personas que los altos mandos del Ejército de Peña y buena parte de los altos mandos del de Calderón. Con esto en mente, es fácil comprender la reacción de este gobierno frente al general Salvador Cienfuegos, secretario de Defensa de Peña Nieto. No es que no exista corrupción entre los altos mandos del Ejército, es que existen todos los incentivos para ocultarla y protegerla, independientemente de los cambios de partido y titular de la Presidencia de la República. Y el fuero militar es clave para garantizar esta protección. Si su argumento es que ya no se violan los derechos humanos, entonces ¿por qué tanto interés en que todo el personal operativo de la Guardia Nacional cuente con fuero militar?

Por si esto no fuera suficiente, argumentando la necesidad de una “adecuada colaboración de las Fuerzas Armadas con la Guardia Nacional”, el proyecto establece la equivalencia jerárquica entre el personal de la Guardia nacional y de las Fuerzas Armadas de la siguiente manera:

Esta estructura jerárquica en espejo facilitará el traslado directo de militares y marinos a la Guardia Nacional, sin perder su rango. El problema con esto es que, en principio, la Guardia Nacional debe ser una corporación policial, con una formación específica para atender problemas relacionados con la seguridad pública. Sin embargo, si la Guardia Nacional está conformada por militares que sólo reclasificaron su rango al equivalente dentro de esta corporación, el cuerpo de la Guardia Nacional no estará capacitado para realizar trabajo policial, sino para el combate. No parece haber ningún plan o incentivo para transformar la formación de los elementos de la Guardia Nacional en un cuerpo policial civil. Se trata de una policía militarizada que lleva ya años de entrenamiento orientado al combate.

La carta en blanco a las fuerzas armadas

Por último, y por si no fuera suficiente, el proyecto permite que todo el personal militar -no solo los adscritos a la Guardia Nacional- realice funciones de seguridad pública.

Como se recordará, en el artículo quinto transitorio de la reforma constitucional de 2019 se incorporó el estándar para el uso de las fuerzas armadas que la Corte Interamericana desarrolló en el caso Alvarado, un caso relacionado con la desaparición de tres personas en Chihuahua a manos del Ejército. La Corte estableció —y nuestra Constitución lo retomó— que extraordinariamente se pueden usar a las fuerzas armadas para estas labores, pero se deben cumplir con condiciones muy específicas. En concreto: su uso debe ser regulado, fiscalizado, subordinado y complementario, además de excepcional.

El paquete de reformas actual, a nuestro parecer, no cumple con ninguna de las condiciones que marca la Constitución. Es una carta en blanco sin ninguna clase de límite.

Y esa, quizá, es una de nuestras mayores preocupaciones. Se habla una y otra vez de cómo la violencia exige una intervención militar. Lo que rara vez se discute son los términos y condiciones en las que esto debe ocurrir. Los controles que deben existir. Parece que quieren poder sin límites. Y eso es lo que más vulnera el espíritu de nuestra Constitución.

* Nuria Valenzuela (@nuriav) es co-fundadora de Crucigrama y Estefanía Vela (@samnbk) es Directora de Intersecta.

 

 

1 El artículo 21 de la Constitución es muy claro: la Guardia Nacional será una institución civil. A pesar de ello, es cierto que ha habido distintos esfuerzos por militarizar esta institución, desde las normas hasta la práctica. Por ejemplo, en la misma reforma constitucional de 2019, en un artículo transitorio, se permite explícitamente que, además de los elementos de la Policía Federal, la Guardia Nacional pueda ser integrada por policías navales y militares. Asimismo, la Ley de la Guardia Nacional permite que: 1) los elementos militares y navales formen parte de la Guardia Nacional simplemente con estar “funcionalmente separados” y 2) la capacitación de la Guardia Nacional se lleve a cabo en centros de adiestramiento militar. Además de la parte normativa, la evidencia recopilada por medios y sociedad civil, muestran que los soldados y marinos continúan adscritos a sus dependencias y se encuentran “comisionados” a la Guardia Nacional. Además, la SEDENA ha estado encargada del reclutamiento todo este tiempo. En otras palabras, en lugar de que durante este tiempo la Guardia Nacional desarrollara estructura y capacidades propias, ésta se ha militarizado cada vez más. Muestra de ello es que el 4to Informe de Gobierno de López Obrador presume que la Guardia Nacional está conformada por 118,188 integrantes, de los cuáles sólo 37,478 elementos pertenecen a la Guardia Nacional. El resto, es decir, el 68%, necesariamente continúa adscrito a SEDENA o SEMAR, las cuales cuentan con 219,499 y 71,459 integrantes respectivamente. Por si esto fuera poco, el comandante actual de la Guardia Nacional es un general de brigada.

2 Respuesta a la solicitud de acceso a la información pública con folio número 2800100015420, del 8 de junio de 2020.

3 En la práctica, esta disposición se vulneraba cotidianamente. Tanto SEDENA, como SEMAR, reconocían que sus elementos seguían adscritos a su institución y estaban simplemente comisionados. También reconocían que seguían teniendo fuero militar. A nuestro parecer, sin embargo, la ley actual permitiría alegar, ante cualquier incidente, que mientras estos elementos realicen tareas de la Guardia Nacional, deben atenerse a la justicia civil.

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