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El debate de la Consulta Popular
Se ha difundido la idea equivocada de que en 2015 se podría someter a ratificación o revocación el paquete completo de reforma energética y que un “no” mayoritario significaría derogar todo. Eso es falso.
Por Luis Carlos Ugalde
19 de diciembre, 2013
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Por: Luis Carlos Ugalde (@LCUgalde)

Hace pocos días publiqué en este espacio un artículo donde cuestionaba la aseveración política de que una consulta popular en 2015 podía servir para “revertir” la reforma energética. Lo hice con base en el análisis legal del artículo 35 constitucional, donde se establece la figura de la consulta popular desde 2012, así como en la minuta de la Ley Federal de Consulta Popular aprobada por la Cámara de Diputados la semana pasada.

En los últimos días se ha dado un intenso debate sobre el tema y con base en los posicionamientos vertidos doy respuesta a algunas críticas que se han hecho a mis argumentos.

La consulta popular contemplada en nuestra Constitución no incluye el concepto de revocación o ratificación de reformas constitucionales o legales. A ese mecanismo se le conoce como referéndum, mismo que no fue contemplado en la reforma de 2012. Lo que se aprobó es una figura de consulta cuyo resultado puede ser vinculatorio para que el Congreso de la Unión lleve a cabo actos legislativos en el sentido que vote la mayoría, pero no para revertir decisiones previas. Se ha difundido la idea equivocada de que en 2015 se podría someter a ratificación o revocación el paquete completo de reforma energética y que un “no” mayoritario significaría derogar todo. Eso es falso. La reforma energética ha sido declarada válida por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión y una vez promulgada por el Ejecutivo Federal es el nuevo marco jurídico en materia energética. En 2015 se podría solicitar una consulta popular para decidir sobre temas relacionados a la materia energética, con base en una pregunta específica, pero se trataría de un nuevo proceso legislativo, no de la ratificación o revocación del que acaba de concluir.

El tema central, sin embargo, es si una consulta popular puede obligar a los poderes legislativos para realizar reformas constitucionales, o solo legales. Y repito el argumento ya vertido en mi texto anterior: dice el artículo 5 de la minuta de la Ley Federal de Consulta Popular que “serán objeto de consulta popular los actos de carácter legislativo del Congreso de la Unión, así como los actos administrativos del Ejecutivo Federal, siempre que sean de trascendencia nacional”. Pero las reformas constitucionales son actos del Constituyente Permanente, pues requieren para su aprobación de la concurrencia de ambas cámaras del Congreso federal, así como de al menos 16 legislaturas estatales.

Esto va de la mano del propio artículo 35 constitucional que dice que el resultado de una consulta “es vinculante para los poderes Ejecutivo y Legislativo federales así como para las autoridades competentes” (cuando participe más del 40% de la lista de electores). El problema radica en que la consulta no es vinculante para las legislaturas estatales. Dicho de otra forma: una consulta popular no puede tener impacto sobre las normas constitucionales sin obligar también a las legislaturas estatales a acatar el resultado de la consulta, cuando su ratificación es necesaria para que se reforme la Constitución, como lo establece el artículo 135 constitucional.

Asimismo, se ha cuestionado mi posición bajo el argumento de que una ley secundaria no puede limitar un derecho consagrado en la Constitución. Sin embargo, las leyes regulan los derechos contemplados en la Constitución. Por ejemplo, la fracción II del mismo artículo 35 establece el “derecho a ser votado”, teniendo las calidades que establezca la ley. Durante mucho tiempo esa calidad requería la necesaria postulación de los candidatos por un partido político y eso impidió que muchos ciudadanos sin partido obtuvieran el registro oficial. La ley electoral no limitaba el derecho a ser votado, simplemente establecía modalidades para su ejercicio.

De forma análoga, aunque el artículo 35 constitucional dice que son derechos ciudadanos “votar en consultas populares de trascendencia nacional”, el artículo 6° de la minuta aprobada por los diputados explica que existe “trascendencia” cuando se proponga “legislar sobre nuevas leyes o modificaciones a las existentes que impacten en una parte significativa de la población”, o bien, cuando así lo determine el Congreso de la Unión. Ciertamente la Suprema Corte de Justicia de la Nación será la encargada de definir cuándo hay trascendencia, pero la minuta acota ese ámbito a la legislación secundaria.

La minuta aprobada por los diputados todavía puede modificarse para ampliar la definición de “trascendencia” e incluir “cuando se proponga legislar sobre cambios constitucionales”, pero me temo que aunque se cambiara la minuta, la redacción del actual artículo 35 constitucional impide que la consulta permita afectar normas constitucionales, en la medida en que las consultas solo son vinculantes para el poder legislativo federal.

Finalmente, se ha dicho que el propio artículo 35 constitucional, al señalar como excepciones a la consulta popular las restricciones de los derechos humanos contenidos en la Constitución y a los principios del artículo 40 constitucional, entre otras, significa a contrario sensu que los demás temas sí pueden ser sujetos a consulta popular. Varios analistas concluyen entonces que si no se prohíben los temas energéticos, luego entonces sí son sujetos de consulta popular. Pero esa no es la discusión. Por supuesto que la materia energética sí es susceptible de consulta popular; la pregunta relevante es si su resultado puede afectar normas constitucionales o solo legales. Dicho de otra forma, la restricción que establece la Constitución es temática, pero la pregunta es cuál es el nivel del ordenamiento jurídico susceptible de afectación por una consulta popular.

Concluyo con una reflexión política y personal. La consulta popular es una figura muy relevante para fortalecer la participación ciudadana en México, aunque es cuestionable la pertinencia de que una democracia representativa como la nuestra suplante la deliberación del Congreso por las consultas populares, siempre susceptibles de los humores y las coyunturas políticas. A pesar de esos riesgos, yo estoy a favor de las consultas, pero la forma como se ha legislado es deficiente, ambigua e incompleta.

Creo además que un tema de tal trascendencia como la reforma energética, no solo por su impacto económico sino por su simbolismo histórico, debiese ser parte de un proceso amplio de deliberación pública. Estoy a favor de la reforma energética que se aprobó la semana pasada, pero creo que su fortaleza política y su legitimidad social serían benéficas para la implementación de esos cambios tan trascendentes. No obstante, la fragilidad jurídica de la figura de la consulta popular no puede sino generar frustración y conflicto.

Por respeto a las expectativas ciudadanas y en aras de construir figuras sólidas de participación ciudadana, creo que es necesario señalar las deficiencias de la legislación y estimular un amplio debate en la materia, sin generar expectativas falsas. Aun cuando el Senado modificara la minuta de los diputados, e incluso aun cuando se enmendara la Constitución para incluir de forma expresa la posibilidad de que las consultas puedan afectar normas constitucionales, queda el obstáculo de la retroactividad para el caso de la reforma energética.

 

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