El riesgo de entender la cooperación internacional desde la Ley de Seguridad Nacional - Animal Político
close
Recibe noticias a través de nuestro newsletter
¡Gracias! Desde ahora recibirás un correo diario con las noticias más relevantes.
sync
El riesgo de entender la cooperación internacional desde la Ley de Seguridad Nacional
En el peor escenario, la reforma a la LSN puede generar las bases normativas para la producción de información de “seguridad nacional” que se centre no en las actividades de la delincuencia organizada, sino en la relación que cualquier persona servidora pública entable con un agente extranjero; incluso en temas que no estén vinculados con funciones de seguridad.
Por Ximena Medellín Urquiaga
14 de diciembre, 2020
Comparte

A nadie quedaba duda que la repatriación a México del general Cienfuegos no sería el punto final a la trama que comenzó a construirse con su detención en octubre pasado. La secrecía con que las autoridades estadounidenses manejaron una investigación penal, que aparentemente se desarrolló en parte desde territorio nacional, fue la gota que derramó el vaso.

En términos no poco enfáticos, el canciller Marcelo Ebrard manifestó la inconformidad de México ante la posición del gobierno norteamericano, llegando incluso a poner sobre la mesa la necesidad de repensar todo el marco de cooperación entre ambos países. El contexto político de transición en EUA no era, sin embargo, un escenario propicio para entablar el diálogo bilateral que los agravios mexicanos requerirían. La pregunta era, entonces, si había otra opción que pudiera impulsar la administración federal para contener o controlar la actuación de agentes extranjeros en México

La respuesta llegó el pasado 4 de diciembre, cuando la Presidencia de la República envió al Senado una iniciativa de reforma a la Ley de Seguridad Nacional (LSN). A primera vista, esta iniciativa parece generar las bases legales razonables para una indiscutiblemente necesaria reglamentación de la estancia temporal y actuación de agentes extranjeros, directamente vinculados con temas de seguridad, en nuestro país.

El análisis pormenorizado de la propuesta –aprobada en fast track por el Senado de la República y en proceso de dictamen en la Cámara de Diputados– revela sin embargo un escenario más complejo y riesgoso.

En términos más o menos generales, la reforma a la LSN traslada a este cuerpo normativo una serie de disposiciones que existían ya en un acuerdo previo de coordinación entre las Secretarias de Relaciones Exteriores y Gobernación, así como la (entonces) Procuraduría General de la República.1

¿Cuál es entonces la importancia de analizar el contenido de esta iniciativa, si la mayoría de las disposiciones estaban ya previstas de alguna forma en el marco jurídico mexicano? Como bien dice el dicho, el demonio está en los detalles. O, en este caso, en las diferencias entre las normas contenidas en el acuerdo de coordinación y el texto propuesto para la modificación de la LSN.

Es cierto que hay algunas cuestiones que considerar para asegurar, por ejemplo, la compatibilidad de la propuesta con el marco internacional en materia de privilegios, inmunidades o inviolabilidad de misiones y agentes diplomáticos y consulares. No obstante, desde la óptica de quien escribe estas palabras, hay otros temas de particular relevancia para el contexto actual mexicano que ameritan consideración y que han pasado más o menos desapercibidos.

En primer lugar, es necesario considerar el impacto que podría tener el que la materia de “cooperación internacional” se regule desde la LSN. Desde una perspectiva jurídica, el cuerpo normativo en que se inserta una disposición tiene una relevancia directa en la forma en que la misma se debe interpretar y aplicar por las autoridades competentes. Es decir, una norma jurídica, cualquiera que sea, no se lee en el vacío normativo sino en el marco de un sistema que está determinado, en parte, por la materia de la ley, código o reglamento que la contiene.

En este sentido, el cambio de un acuerdo de coordinación claramente circunscrito a la “lucha contra delitos internacionales que tienen que ver con el crimen internacional” hacia la LSN, no es un detalle menor. Tal como se reconoce en la exposición de motivos que acompañó la iniciativa presidencial, un objetivo de la misma es que las reglas sobre estancia temporal de agentes extranjeros, así como la relación de éstos con las autoridades mexicanas, no sean ya entendidos como materia de seguridad pública sino de seguridad nacional.

Ciertamente, la conducta irregular de agentes extranjeros podría considerarse una amenaza a la seguridad nacional, en la medida que sea un obstáculo real a la actuación de autoridades mexicanas en contra de la delincuencia organizada o el terrorismo (artículo 5, incisos III y V, de la LSN).

No obstante, debemos también considerar que la propia LSN prevé como amenazas a la seguridad nacional los “(a)ctos de interferencia extranjera en los asuntos nacionales que puedan implicar una afectación al Estado Mexicano” (artículo 5, inciso II, de la LSN). La amplitud y vaguedad de esta disposición permite una lectura de la seguridad nacional sujeta a las prioridades políticas de una administración específica, de manera que incluya, por ejemplo, temas, áreas o proyectos estratégicos en materia de infraestructura o explotación de recursos naturales.

En nuestros tiempos, esto no es un mero supuesto hipotético. En distintos momentos de la administración del presidente López Obrador se han invocado los conceptos de soberanía o seguridad nacional para impulsar o privilegiar proyectos como Dos Bocas o el Tren Maya. Al mismo tiempo, la Oficina de la Presidencia ha utilizado sus recursos y espacios públicos para señalar lo que consideran una “injerencia extranjera” (en este caso, por parte de organizaciones o fundaciones extranjeras) en contra de proyectos estratégicos de su administración.

Estos son solo algunos ejemplos que buscan visibilizar el contexto político en que se está planteando la reforma a la LSN. ¿Es posible concluir sin lugar a dudas que esta será el sentido en que se operarán las disposiciones de la LSN en caso de ser aprobadas? No. Pero tampoco puede descartarse que, desde la materia de seguridad nacional, las nuevas reglas se entiendan expansivamente, de forma que se afecten actividades de cooperación distintas o paralelas a las actividades que realizan funcionarios de agencias extranjeras de policía, seguridad o inteligencia con presencia en México.

En segundo lugar, destaca el hecho que la reforma a la LSN sujeta las relaciones de todas las personas funcionarias públicas con agentes extranjeros a órganos auxiliares o lineamientos emitidos por el Consejo de Seguridad Nacional. Esta disposición no tiene precedente en el acuerdo de cooperación de 1992. Los sujetos de la misma no son los agentes extranjeros. No se establecen obligaciones a su cargo, ni tampoco se prevé condiciones adicionales para asegurar que su conducta durante su estancia temporal en nuestro país se apegue al marco jurídico nacional.

Las destinatarias de esta norma son todas las autoridades mexicanas, sin importar su posición o calidad como contrapeso institucional u órgano autónomo, quienes deberán ahora sujetar su relación con agentes extranjeros a los lineamientos o autorizaciones del Consejo de Seguridad Nacional, so pena de incurrir en responsabilidades penales o administrativas.

Para entender mejor las implicaciones de esta disposición es importante señalar que entre las funciones cotidianas de agentes extranjeros, incluso aquéllos directamente vinculados con temas de seguridad, se encuentra el diálogo con distintos actores locales, sean estatales, de sociedad civil o academia. En estos diálogos se genera información importante para que terceros países conozcan a mayor profundidad las condiciones de un país con el que sostienen relaciones de cooperación. No solo se trata de apreciaciones, datos o evidencia relevante en temas de seguridad, sino también de las condiciones imperantes en temas de derechos humanos, contrapesos políticos, desarrollos institucionales, normativos o judiciales, entre muchas otras.

Dejar en manos del Consejo de Seguridad Nacional la emisión de “lineamientos” o “autorizaciones” a los que deberá sujetarse cualquier autoridad mexicana en sus relaciones o interacción con agentes extranjeros excede, por mucho, el objetivo de controlar la conducta de éstos en tareas concretas de investigación o inteligencia que realmente puedan interferir con el combate a la delincuencia organizada. Por el contrario, la amplitud de las nuevas atribuciones que se asignan al Consejo de Seguridad Nacional puede ser un riesgo para el diálogo plural, crítico y democrático que, desde distintas instancias y órganos públicos, se pueda entablar con actores relevantes para la cooperación internacional.

A estas consideraciones se debe sumar, en tercer lugar, la amplitud de la definición de “agente extranjero” en el marco de la LSN. Si bien la misma se trascribió textualmente del acuerdo de coordinación de 1992, su interpretación puede tener alcances distintos dada la materialidad de la propia LSN. En particular, preocupa la referencia a las funciones de “carácter técnico especializado” que, desde una lectura expansiva de los términos, puede terminar por abarcar una diversidad de programas o proyectos de cooperación que se dan en el marco de convenios bilaterales celebrados entre México y otros países.

Sobre este punto, en su intervención en tribuna, el senador Ricardo Monreal sostuvo que “se trata de una definición amplia que busca ser integral para abarcar un universo tan amplio como es posible, para que México contenga las reglas claras que cumplan dos objetivos principales: fortalecer la seguridad nacional y la seguridad y la soberanía. Es decir, fortalecer la soberanía y cuidar también la seguridad nacional”.

Es cierto que la posición pública de algunos actores legislativos no tiene por qué determinar definitivamente la interpretación de una norma. La definición de “agente extranjero” bien podría ser entendida de forma limitada, a fin de abarcar solo funciones técnicas estrictamente vinculadas con la investigación, vigilancia o supervisión. En todo caso, también existe la posibilidad de una interpretación amplia que impacte de manera injustificada distintas tareas o áreas de cooperación internacional. La pregunta es si estamos en posición de asumir este riesgo, considerando todo el entramado normativo que está por aprobarse.

Estas consideraciones deben entenderse, además, en un contexto práctico en que el Estado mexicano probablemente carecerá de las capacidades operativas para dar seguimiento puntual a todas las conductas (ahora) reguladas en la LSN. En lugar de concentrarse a atender específicamente las condiciones de estancia temporal de agentes extranjeros que realmente puedan interferir con el ejercicio de facultades exclusivas de las autoridades mexicanas, estamos ante la posibilidad de entorpecer actividades que no deberían estar reguladas desde una perspectiva de seguridad nacional.

En el peor escenario, la reforma a la LSN puede generar las bases normativas para la producción de información de “seguridad nacional” que se centre no en las actividades de la delincuencia organizada, sino en la relación que cualquier persona servidora pública entable con un agente extranjero; incluso en temas que no estén vinculados con funciones de seguridad. Difícilmente podríamos pensar que esta posibilidad es compatible con un Estado democrático y constitucional de derecho, basado en la pluralidad de ideas, opiniones o perspectivas. Desempeñar una función en el servicio público no implica ser parte de un Estado monolítico que pueda o deba ser controlado desde una perspectiva de seguridad nacional.

Cualquiera de estos riesgos se eliminaría o, al menos, reduciría si las y los diputados asumen sus funciones legislativas con responsabilidad e incorporan los cambios necesarios para precisar el alcance de las normas que se incorporarán a la LSN. Precisar los términos de las disposiciones no tiene por qué frustrar el objetivo de regular, de manera adecuada, la estancia temporal de agentes extranjeros que realizan en México tareas directamente vinculadas con ciertas operaciones de investigación o inteligencia. Por el contrario, la actual amplitud de las normas abre puertas para seguir creciendo una visión estatista, que tiende a entender todas las actividades que pongan en riesgo su propio proyecto como una amenaza a la existencia de la nación. Es momento de cambiar el camino y fortalecer, en lugar de poner en riesgo, la pluralidad que debe caracterizar al Estado mexicano, de la mano con una visión constructiva de la cooperación internacional.

* Ximena Medellín Urquiaga (@Xmedellin) es Profesora-Investigadora Titular de la División de Estudios Jurídicos del CIDE.

 

 

1 Acuerdo de las Secretarías de Gobernación, de Relaciones Exteriores y de la Procuraduría General de la República, en el ámbito de sus respectivas competencias, que establecen las normas que regulan la estancia temporal de los agentes representantes de entidades de gobiernos extranjeros que, en su país, tienen a su cargo funciones de policía, de inspección o vigilancia de la aplicación de leyes y reglamentos, así como técnicos especializados, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 3 de julio de 1992.

Lo que hacemos en Animal Político requiere de periodistas profesionales, trabajo en equipo, mantener diálogo con los lectores y algo muy importante: independencia. Tú puedes ayudarnos a seguir. Sé parte del equipo. Suscríbete a Animal Político, recibe beneficios y apoya el periodismo libre.

#YoSoyAnimal
Comparte
close
¡Muchas gracias!

Estamos procesando tu membresía, por favor sé paciente, este proceso puede tomar hasta dos minutos.

No cierres esta ventana.