¿Es necesaria una reforma electoral en México?
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¿Es necesaria una reforma electoral en México?
La aritmética legislativa permite abrir la puerta a una reforma electoral sin modificar la Constitución. La ventaja de una reforma únicamente a normas secundarias es que el impacto de los cambios estaría ceñido a los límites constitucionales, lo que reduce la probabilidad de aprobar reglas que serían inaceptables para una parte de la clase política. 
Por Said Hernández Quintana
24 de septiembre, 2022
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“La teoría predice que las leyes electorales cambiarán cuando exista una coalición de partidos tal que cada partido en la coalición espere ganar más escaños bajo una institución electoral alternativa, y que también tenga suficiente poder para efectuar esta alternativa por decreto dadas las reglas para cambiar las leyes electorales”.

Kenneth Benoit (2004, p. 363).

 

Si no pasa nada realmente extraordinario, en los próximos meses se publicará una nueva reforma electoral en México, no sólo porque el Congreso se encuentra inmerso en los trabajos legislativos para aprobar la tercera reforma legal en la materia desde 2014 y por el impulso del Gobierno Federal para promover una reforma, sino también por los plazos constitucionales. En el marco de las próximas elecciones presidenciales de 2024, la semana del 2 al 9 de junio de 2023 será la última para que el Ejecutivo Federal publique cambios legales y éstos pueda aplicarse en los comicios del 2 de junio de 2024. La publicación de una reforma después de estas fechas no podrá surtir efectos para regir la próxima contienda electoral. De ser el caso, para los actores políticos que la promueven perdería sentido una reforma que no sea útil durante la siguiente elección presidencial.

Por razones aritméticas, es poco probable la aprobación de una reforma constitucional. El bloque oficialista conformado por los partidos Morena-PT-PVEM suman, en conjunto, el 55.4 por ciento de los escaños de la Cámara de Diputados y el 58.6 por ciento del Senado de la República (incluyendo a los senadores del PES): dichos partidos necesitan —al menos— el voto del 66.8 por ciento de los legisladores presentes en cada una de las cámaras. 1 La alternativa viable es una reforma electoral a la legislación sin tocar la Constitución, lo que implicaría una reforma menor al no poderse cambiar las principales estructuras electorales. Bajo este escenario, los votos de la coalición gobernante sí son suficientes para aprobar una reforma electoral. No obstante, es posible esperar que algunos legisladores cambien de opinión y por alguna causa respalden la posición oficialista.

En casi todos los foros de análisis, como el Parlamento Abierto para la #ReformaElectoral organizado por la Cámara de Diputados en agosto pasado y en las distintas mesas de debate sobre el tema realizadas por los medios de comunicación, persiste la pregunta que da título a este artículo: ¿es necesaria una reforma electoral? Hay una discusión al respecto. Las posturas se dividen en dos bandos: el Gobierno de México y sus aliados (Morena, PT y PVEM) pugnan por una reforma electoral, mientras que los partidos de oposición (PRI, PAN, PRD y MC) y las autoridades electorales coinciden en que no es necesaria.

El presente análisis pone a disposición de los lectores algunos elementos teóricos y empíricos para orientar su juicio a favor de una u otra posición. Decidí eludir la discusión de las propuestas de reforma ya que el diálogo legislativo se ha encargado de ellas. La narrativa del presente trabajo se sustenta en la reforma electoral como la variable a explicar; esto es, me centro en las características generales de las reformas que transforman el funcionamiento de la democracia electoral, presentando argumentos institucionales e históricos de la evolución democrática mexicana. Desde esta perspectiva, la conclusión es básicamente que sí tiene sentido una nueva reforma a la legislación para promover cambios a las reglas electorales. A continuación, expongo los argumentos.

¿Qué es la reforma electoral?

Es un mecanismo empleado por los partidos políticos para modificar las reglas electorales en dos esferas complementarias entre sí. Por un lado, para definir las reglas que organizan la competencia política, es decir, se cambian las pautas que establecen quiénes pueden competir, bajo qué condiciones, con cuáles recursos y los periodos en los cuales se debe renovar el mandato de los representantes y, por el otro, para especificar el método que convierte los votos de los ciudadanos en escaños de representación; esto es, se modifican los procedimientos por los que se determina al ganador de una elección, el número de representantes que se eligen por circunscripción o el apoyo mínimo que un partido necesita para verse representado. Definida en estos términos, la reforma electoral tiene un amplio espectro: una reforma es prácticamente cualquier cambio a las reglas electorales.

Los académicos han desarrollado toda una escuela enfocada a estudiar la reforma electoral desde la óptica de la política de los sistemas electorales (Gallagher y Mitchell, 2005). Los estudios realizados exploran los orígenes de dichos sistemas con miras a identificar cuáles son los focos de división de la reforma electoral. Los análisis ponen en el centro de la escena a los partidos políticos y sus motivaciones para cambiar las reglas institucionales.

Uno de los debates teóricos más recurrentes se centra en determinar cómo se mide la reforma electoral. Algunos estudiosos opinan que una reforma es tal cuando cambia alguna de las dimensiones relevantes del sistema electoral, por ejemplo, la fórmula electoral (cambiar de mayoría relativa a representación proporcional o viceversa); otros consideran que la reforma es cualquier modificación al sistema electoral por mínima que ésta sea, desde el ajuste en la fecha de una elección hasta cambios en los requisitos de elegibilidad de aspirantes a las candidaturas. El dilema sigue abierto.

Existen dos perspectivas teóricas que buscan explicar el origen de la reforma electoral. Una de ellas es la de «acción racional». Los académicos asumen que los partidos son actores instrumentales que buscan maximizar sus beneficios. Cuando un partido (o coalición de partidos) tiene el poder de realizar cambios institucionales y se encuentra ante la oportunidad de apoyar una opción que le proporcione más escaños o mejore sus probabilidades de triunfo, la teoría dice que seguramente ese partido o coalición promoverá una reforma electoral (Benoit, 2004). El enfoque de la elección racional ve la estabilidad de los sistemas electorales como un resultado del comportamiento calculado de los políticos.

La segunda perspectiva consiste en aquellas reformas electorales motivadas por genuinas preocupaciones de interés general. Los cambios a las reglas electorales son respuesta al desencanto público que se manifiesta principalmente por la caída de la participación ciudadana. Según esta corriente teórica, los reformadores cambian las reglas para aumentar la representación de las mujeres o de miembros de grupos minoritarios. En contextos de crisis, la reforma electoral también puede ser un cauce para atender algunos retos a la legitimidad del proceso democrático (Katz, 2007). Bajo esta lógica, los partidos tienden a espolear reformas que atiendan al interés general cuando la estabilidad del sistema político es frágil o el arreglo institucional se encuentra fracturado.

Ambas perspectivas son una base instrumental muy poderosa para explicar la evolución de la reforma electoral. Los enfoques teóricos facilitan el discernimiento entre el interés personal y el interés común detrás de los cambios institucionales.

La reforma electoral en México

En México las reformas electorales se han desarrollado a lo largo de cuatro ejes principales: 1) formación de partidos, 2) grado de proporcionalidad en la representación legislativa, 3) composición y atribuciones de la autoridad electoral y 4) ampliación de derechos políticos. Dentro de estos cuatro ejes se han publicado, durante el periodo 1917-2022, un total de 66 reformas. 2 Esta clasificación la sugiero en términos agregados ya que el objetivo es proponer una taxonomía general para ilustrar los grandes cambios institucionales que han transformado la democracia mexicana. 3 A continuación ofrezco un resumen de los principales temas que nutrieron los cuatro ejes de las reformas electorales aprobadas en los últimos 105 años.

La formación de partidos es una materia que dominó sustancialmente en cinco reformas electorales (véase Tabla 1). Las reglas aprobadas en 1954 y 2003 establecieron cambios en los requisitos para la constitución de un partido político nacional, principalmente en el número mínimo de simpatizantes necesarios para solicitar el registro. Asimismo, la reforma electoral de 1996 estableció la fórmula para calcular las prerrogativas a los partidos y la reforma de 2007-2008 ajustó los montos máximos de financiamiento privado y acotó el financiamiento público para gasto en campañas electorales; además, esta reforma estableció un nuevo sistema de comunicación política al prohibir a los partidos políticos contratar propaganda en radio y televisión. Los más recientes cambios legales de 2022 permiten a los partidos renunciar parcialmente y, en su caso, reintegrar (en cualquier momento) su financiamiento para actividades ordinarias permanentes.

Tabla 1. Principales ejes de las reformas electorales en México, por año de publicación (1917-2022)

Fuente: Elaboración propia con información de la Cámara de Diputados. Ver Reformas Constitucionales por Decreto en orden cronológico aquí; leyes federales abrogadas a partir de mayo de 2004 aquí, y leyes federales vigentes aquí. Consultas realizadas durante la primera mitad de septiembre de 2022.

Notas: El número entre paréntesis corresponde a las reformas publicadas en ese año. Además, cabe aclarar, no se incluyeron temas relevantes como el fortalecimiento de la fiscalización que efectúa la autoridad electoral y la ampliación de los delitos electorales, porque se reconocen los temas más relevantes de cada reforma. Cuando se aprobaron estos puntos, había otros de mayor calado.

El segundo eje relacionado con el grado de proporcionalidad y composición de poderes comprende 22 reformas electorales. Entre los principales temas estuvieron las reformas al principio de reelección para algunos cargos: en 1927 se estableció la reelección del presidente de la República para un segundo periodo no inmediato, pero en 1933 se eliminó y se aprobó la no reelección; en esta misma reforma —la de 1933— se acota la no reelección con un periodo de receso para diputados y senadores, condición que se suprime en 2014 al aprobarse la reelección consecutiva. Otras reformas como las de 1942, 1951 y 1960 incrementaron la proporción de habitantes de la fórmula poblacional que establecía la Constitución para la elección de diputados.

Las reformas que marcaron un hito en la historia democrática de México se aprobaron en 1963, cuando se crea la figura de Diputados de Partido (germen de los que después sería la representación proporcional (RP)); en 1977 y 1986 se introduce por primera vez la RP y aumenta el tamaño de la Cámara de Diputados a 400 y luego a 500 miembros, respectivamente; los cambios de 1988 y 1991 ajustaron los límites de la RP para favorecer al partido mayoritario, es decir, se introducen cláusulas de gobernabilidad en el sistema electoral que admiten ciertos límites a la sobrerrepresentación de los partidos.

El eje relativo a la integración de las autoridades electorales es una dimensión importante de las reformas electorales. Con 16 cambios institucionales, este tópico comenzó su evolución en 1946 cuando se emite la primera Ley Federal Electoral y, con ella, se crea también la primera autoridad electoral (Comisión Federal de Vigilancia Electoral) desde entonces dominada por el Ejecutivo Federal y el partido hegemónico de aquellos años (PRI). 4 Las reformas electorales de 1990 y 1994 establecieron las bases para la organización de las elecciones federales como una función estatal y ambas reformas dieron lugar a la creación y consolidación del Instituto Federal Electoral como autoridad electoral independiente y ciudadanizada. En 2014 dicho órgano (con nuevas encomiendas) se transformó en el Instituto Nacional Electoral, ahora encargada de las elecciones federales y también de los comicios locales.

Finalmente, el cuarto eje relativo a la ampliación de derechos políticos ha estado presente en el mayor número de reformas electorales. Desde 1917, con la emisión de la nueva Constitución, se estipuló la elección del presidente de la República y de los miembros del Congreso de la Unión mediante el voto popular. Después de varias décadas sin cambios, las reformas de 1947, 1953, 2002, 2015, 2019 y 2020 se relacionaron con las cuotas y la paridad de género: el camino inició con el reconocimiento de los derechos políticos de las mujeres para votar y ser votadas y avanzó hasta llegar a la emisión de normas para prevenir la violencia política contra las mujeres en razón de género. Algunos cambios normativos, como los aprobados en 1953 y 1970, redujeron a 18 años la edad para ser considerado ciudadano, en tanto que otras reformas electorales redujeron la edad para poder competir por los cargos de diputado, senador y gobernador (1999 y 2008).

Las modificaciones legales de 1998 y 2005 estuvieron vinculadas a temas de voto migrante: la primera reforma estableció restricciones a la doble nacionalidad y, la segunda, introdujo el voto de los ciudadanos mexicanos residentes en el extranjero. Algunas más de las reformas electorales se enfocaron en la ampliación de otro tipo de derechos políticos. Por ejemplo, las reformas de 1987 y 2016 beneficiaron a los habitantes de la Ciudad de México al fortalecer sus capacidades de representación política, mientras que distintas modificaciones aprobadas en 2013, 2014 y 2019 introdujeron nuevos mecanismos de participación y de democracia directa como las candidaturas independientes, la consulta popular y la revocación de mandato.

Desde una perspectiva internacional México tiene, en comparación con otros países de América Latina, un elevado número de reformas electorales. Según datos de Freidenberg y Došek (2016), México solo compite con Ecuador —y tal vez Perú— en cuanto a la cifra de reformas electorales aprobadas durante el periodo 1978-2015. Ambos países tuvieron 36 y 24 cambios institucionales, respectivamente. En ese periodo, México tuvo 37.

¿Este reformismo es indicador del deterioro de la democracia mexicana? En lo absoluto. Sin haber pretendido ser exhaustivo en la exposición del contenido de las 66 reformas citadas, un vistazo en retrospectiva pone de relieve el talante de dos características que han marcado la evolución del sistema electoral mexicano: 1) desde 1963 la reforma electoral ha mantenido una tendencia a expandir y luego preservar la representación proporcional en el Congreso, amén de mantenerse los dispositivos que favorecen la sobrerrepresentación de los partidos mayoritarios (como el límite de sobrerrepresentación de hasta ocho puntos porcentuales a favor del partido más grande) y 2) el sistema de partidos se ha consolidado de tal manera que las fuerzas políticas son las articuladoras institucionales de la democracia mexicana; sin embargo, según estudios de opinión pública, se encuentran sumidas en una crisis de confianza ciudadana (todas las encuestas ubican a los partidos en el fondo de la escala).

En poco más de un siglo de reformas electorales, la democratización de México se ajustó a la tendencia internacional de construir un sistema electoral más permisivo y también más sólido a lo largo del tiempo. Al igual que en el resto del mundo durante la tercera ola de democratización (Mainwaring, 1998), la reforma electoral en México surgió como el principio legitimador del sistema político. Sin embargo, las reglas para la disputa electoral fueron ideadas por los principales partidos (PAN, PRI, PRD y, hasta hace poco, Morena) de maneras muy diferentes, algunas veces para facilitar, en otras para restringir la competencia política. Por ejemplo, mientras la reforma de 1977 facilitó la competencia entre partidos luego de presiones sociales por abrir el sistema a nuevos actores; la reforma de 2014 restringe dicha competencia al aumentar el umbral electoral a tres por ciento para el ingreso de los partidos al Congreso, complicando la permanencia de partidos minoritarios. 5

En esta tesitura, ¿es necesaria una reforma electoral? Por supuesto que es necesaria. Los grandes pendientes en materia electoral van en dos direcciones que deberían estar en equilibrio: procurar una representación proporcional más «pura» y reconceptualizar el sistema de partidos. La próxima reforma debería equilibrar las reglas que amparen y alienten la reputación de los políticos (por ejemplo, introducir las listas abiertas al sistema de representación proporcional) y, al mismo tiempo, promover cambios institucionales que moderen el poder casi omnipresente de los partidos (adecuar su injerencia en los procedimientos de nombramientos de servidores públicos o profundizar la democratización de su vida interna serían grandes pasos en esa dirección).

Para concluir

Existe en la teoría de la reforma electoral una línea de investigación que tomó especial relevancia por su enfoque: el impacto negativo de la mala praxis electoral en la democracia. La electoral malpractice, como la nombran en inglés, se define como la manipulación de los resultados electorales para sustituir el interés público por el beneficio personal o partidista (Birch, 2011, p. 14). De acuerdo con Birch, una forma de corrupción electoral es la manipulación de las normas para alterar las reglas electorales y otras regulaciones administrativas para obtener ventajas partidistas. Esta mala práctica es justo lo que enrarece el actual contexto político de la reforma electoral: un segmento de los dirigentes partidistas está convencido de que los promotores de la reforma electoral pretenden cambiar las reglas para ganar ventaja. Con esta preocupación dominando el debate público, se descuidan algunas propuestas muy interesantes: por ejemplo, la elección mediante sistema de listas de RP por entidad federativa de Morena; el voto electrónico en la modalidad de urna electrónica sugerida por el PRI; o la segunda vuelta electoral cuando ninguna candidatura obtenga la mayoría absoluta del PAN.

Encuentro tres argumentos generales de los actores que estiman innecesaria una reforma: 1) El sistema funciona y garantiza imparcialidad política. Las elecciones ofrecen resultados creíbles con altos niveles de alternancia política. Según el consejero presidente del INE, en los últimos ocho años se registró un índice de alternancia del 63 por ciento, esto es, en seis de cada diez cargos gana un partido o coalición diferente; 2) Los ciudadanos confían en la autoridad electoral. El INE se ha posicionado como la base sobre la que se construyó la confianza en las elecciones. De acuerdo con el INEGI, en 2021, 53.1 por ciento de la población de 18 años y más confiaba en las autoridades electorales, en cambio, solo 27.9 por ciento se fiaba de los partidos políticos y 3) El gobierno busca el control de las instituciones electorales. Se dice que el debate sobre el modelo de designación de consejeros electorales, entre otras propuestas, responde a una lógica de articular intereses partidistas y personalistas en torno a un poder político. En resumen, la reforma es innecesaria porque, dicen los críticos al gobierno, el sistema electoral funciona, es creíble y se evitan riesgos de captura política de la autoridad electoral.

Sin embargo, es factible la reforma electoral por varias razones. La primera, existen varios pendientes en la agenda electoral, por ejemplo, adecuar la fórmula electoral para que los partidos estén debidamente representados de acuerdo con sus niveles reales de votación o revisar los mecanismos para que los partidos políticos rindan cuentas no sólo durante las elecciones sino también en periodos intermedios. La segunda razón es el desfase efectivo en el que persiste un sistema electoral que, para buena parte de los mexicanos, no cumple con sus expectativas y demandas de justicia social e inclusión política. Finalmente, la reforma electoral ocurriría durante un episodio de cambio político en el que un partido político está en proceso de consolidar una hegemonía política.

Tabla 2. Composición del Congreso de la Unión (2021-2024)

Fuente: Elaboración propia con información de aquí y aquí. Fecha de consulta: 21 de septiembre de 2022. La tabla no contempla el cambio de partido del Senador Raúl Paz Alonzo (del PAN a Morena), movimiento anunciado el 20 de septiembre. Al momento de concluir este artículo, la página electrónica del Senado no había actualizado la integración del pleno.

La reforma electoral es oportuna porque la composición del Congreso de la Unión tiene una aritmética —véase Tabla 2— que le impide a una coalición impulsar reformas constitucionales de manera unilateral (se necesitan dos tercios en cada cámara y nadie tiene tal representación legislativa). Aprobar una reforma constitucional sin la concurrencia de todos los partidos, como ya ocurrió en 2007, no sólo provocaría pérdida de legitimidad de los cambios legales, también podría favorecer efectos regresivos para el régimen democrático. La aritmética legislativa permite abrir la puerta a una reforma electoral sin modificar la Constitución. La ventaja de una reforma únicamente a normas secundarias es que el impacto de los cambios estaría ceñido a los límites constitucionales, lo que reduce la probabilidad de aprobar reglas que serían inaceptables para una parte de la clase política.

La teoría anticipa, como se cita en el epígrafe de este artículo, que las reglas electorales cambiarán cuando exista una coalición de partidos de tal manera que cada partido de la coalición espere ganar las elecciones bajo nuevas reglas electorales. Si la teoría se cumple, estaríamos ante una nueva reforma electoral porque todos los actores políticos buscarán imponer sus preferencias con respecto a las reglas de la competencia electoral según sus cálculos.

Los números sobre la composición del Congreso prefiguran un escenario en el que, en 2022, las representaciones de todos los partidos políticos deben estar impulsando sus propuestas para minimizar aquellos cambios que les afecten y maximizar futuros beneficios. La naturaleza de la democracia —certeza en las reglas e incertidumbre en los resultados electorales— es la clave para apostarle a una reforma: las reglas que hoy se aprueben podrían obrar en contra de sus promotores el día de mañana.

* Said Hernández Quintana (@SaidHernandezQ1) es profesor de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM.

 

 

Referencias:

Benoit, K. (2004). “Models of electoral system change”, en Electoral Studies. Núm. 23, pp. 363-389.

Birch, S. (2011). “Chapter 1. Defining electoral integrity and electoral malpractice”, en Electoral Malpractice. Oxford, University Press, pp. 11-29.

Freidenberg, F. y Došek, T. (2016). “Las reformas electorales en América Latina (1978-2015)”, en Casas-Zamora, K.; Vidaurri, M.; Muñoz-Pogossian, B.; y Chanto, R. (eds.) Reformas políticas en América Latina: tendencias y casos. Washington, OEA, pp. 25-92.

Gallagher, M. y Mitchell, P. (eds.) (2005). The Politics of Electoral Systems. Oxford University Press, 662 pp.

Hernández, S. (2021). “Conservar el registro”, en Voz y Voto. Núm. 345, pp. 29-33.

Katz, R. S. (2007). “Comment”, en Representation. Vol. 43, núm. 4, pp. 307-314.

Lijphart, A. (1995). Sistemas electorales y sistemas de partidos. Un estudio de veintisiete democracias 1945-1990. Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 275 pp.

Mainwaring, Scott (1998). “Party Systems in the third wave”, en Journal of Democracy. Vol. 9, núm. 3, pp. 67-81.

 

 

1 La única posibilidad para una reforma constitucional es que el grupo parlamentario del PRI vote en ambas cámaras junto con la coalición mayoritaria.

2 Una reforma electoral es cualquier modificación a la legislación electoral (Constitución y/o ley secundaria). Con este criterio, en un mismo año se pueden presentar varias reformas.

3 Debo señalar que existen otras clasificaciones más desagregadas; por ejemplo, al clasificar las reformas electorales en 18 países de América Latina, Freidenberg y Došek (2016) sugieren una tipología con 15 categorías para analizar casi 250 reformas electorales realizadas desde 1978 al 2015.

4 Antes de la primera Ley Federal Electoral publicada en 1946 México no tenía una norma federal en la materia por lo que cada estado de la República contaba con su propia ley electoral y su propio sistema de partidos.

5 El umbral es el piso límite para que un partido conserve el registro y también es un requisito para tener acceso a la representación legislativa en la Cámara de Diputados. El umbral empezó en 1.5 por ciento, luego los legisladores lo elevaron a dos por ciento y en 2014 lo incrementan a tres (Cfr., Hernández 2021).

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