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La CEAV: tregua o colapso
La CEAV no puede asumir la responsabilidad de todo el Estado en materia de atención y reparación integrales, y un nuevo o nueva titular no podrá cambiar esta situación por sí mismo. Antes de que colapse, se necesita una tregua para repensar y refundar.
Por Michael W. Chamberlin
30 de noviembre, 2020
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Desde una perspectiva de derechos humanos la atención y la reparación a víctimas debería enfocarse en generar procesos de reconstrucción de proyectos de vida, resarciendo los derechos y la capacidad de agencia para que la víctima supere esa condición, y con un enfoque colectivo y transformador a reconstruir el tejido social roto por la violencia, el miedo y la desconfianza. La Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas (CEAV) como órgano coordinador del Sistema Nacional de Atención a Víctimas (SNAV) de acuerdo a lo que establece la Ley General de Víctimas (LGV), es quien debería impulsar las políticas públicas por sector, que en su conjunto atienda de manera integral a las víctimas, en materias de salud física y emocional, educación, trabajo, vivienda y asistencia; en impulsar acciones y colaborar en el esclarecimiento de los hechos, el acceso a la justicia con litigios estratégicos, y a medidas de no repetición; y promover acciones y política preventivas de la violencia. Todo esto funcionaría si las instituciones del Estado en conjunto asumieran su parte en la atención y reparación integrales. Por el contrario, se ha dejado a la CEAV sola en esta tarea, lo que resulta materialmente imposible y moralmente reprochable.

La CEAV se encuentra actualmente en el proceso de designación de un nuevo o nueva titular, pero pensar que las fallas de la institución se resolverán con un buen perfil al mando, es una mentira que no nos debemos contar. No hay plan de trabajo ni perfil que pueda revertir la precarización a la que está sujeta la CEAV por el propio Estado. Me quiero referir a lo que considero son los principales problemas que seguirá enfrentando la CEAV si no se precisa en la ley y las normas reglamentarias las obligaciones de cada órgano del sistema en las tareas de atención y reparación integrales a las víctimas. Los derechos ampliamente reconocidos en la Ley General de Víctimas no son realizables si no son garantizados por las instituciones y con los recursos materiales y financieros necesarios. Explicaré en qué consiste esa precarización que es previa y más profunda que las políticas de austeridad que sólo la agravan.

Responsabilidad (no) compartida

La CEAV contó con el Fondo de Ayuda, Asistencia y Reparación Integral (FAARI) por medio del Fideicomiso que creaba la LGV hoy derogado, que ha ascendió cada año a poco más de 400 millones de pesos. Si bien en el pasado el fondo vía el fideicomiso acumuló hasta tres veces más, lo cierto es que el nivel de gasto se ha ido elevando al grado de hacerlo insuficiente, especialmente porque la CEAV se ha visto obligada a asumir responsabilidades que les corresponden a otras instancias de gobierno. Recordemos que los recursos del FAARI hasta ahora, y los que en adelante los suplirán dada la reciente reforma a la Ley General de Víctimas (LGV), son subsidiarios; es decir, cuando una instancia no puede pagar, la CEAV lo suple con recursos del fondo. Sin embargo, la excepción se ha vuelto la regla. Expongo los casos más significativos:

Alrededor de un 75% de ese fondo anual se destina a pagar apoyos de alojamiento y alimentación a poco más de 4 mil víctimas que, de acuerdo con la LGV, debería cubrir el DIF. Desde la creación de la CEAV, el DIF nunca ha asumido esta responsabilidad, no recibe presupuesto para este propósito y año con año señala vía oficio que no cuenta con los recursos, solicitando en bloque que sea la CEAV quien los cubra subsidiariamente para todo el año. En la medida que aumenten las solicitudes de asistencia y, asumiendo que en adelante los recursos de apoyo sean similares, la CEAV no podrá hacer lo que sí le corresponde y pronto necesitará más fondos para pagar lo que, insisto, no le tocaría.

Otro caso es el de las solicitudes de compensación con cargo al fondo de la CEAV por las violaciones a derechos humanos cometidas por otras autoridades. En estricto sentido en el caso de la guardería ABC, por citar un ejemplo, debería ser el IMSS entre otros responsables, quienes asumieran el pago de compensaciones. Sin embargo, quien está siendo demandada es la CEAV. La forma en la que son emitidas las recomendaciones de reparación de la CNDH no ayuda mucho, por citar un ejemplo, por primera vez en una recomendación del año 2019 de un caso de la época denominada Guerra Sucia, la CNDH le señala con claridad al Ejército mexicano que le corresponde reparar, aunque paralelamente acepta conciliaciones con la FGR como autoridad responsable para que (sin consultarle previamente) sea la CEAV quien repare a sus víctimas. Todas las instituciones que cometen violaciones a derechos humanos deberían asumir la responsabilidad de reparar a sus propias víctimas a cargo de su presupuesto, no sólo como asunción de responsabilidad sino también para incentivar medidas de corrección y de no repetición. Que el Estado cuente con una institución que se encarga de pagar las violaciones a derechos humanos que comete, en lugar de asumir responsabilidad y corregirlas, habla de una política que administra víctimas en lugar de repararlas. En eso se ha convertido a la CEAV.

Otro aspecto de la responsabilidad (no) compartida es la atención a la población victimal, de acuerdo con las funciones de cada institución del Estado. La CEAV ha podido establecer una colaboración con el sector salud para que atiendan preferentemente a las víctimas sin importar el padecimiento y en su caso como si fueran derechohabientes; con el sector educación para que los lineamientos para el otorgamiento de becas se ajusten a la realidad de las víctimas y se otorguen de manera preferencial; se está en el proceso de diálogo con Infonavit para que adecuen sus programas de vivienda para atender a víctimas, y con las Secretarías del Trabajo, de Economía y de Bienestar para que contemplen también a esta población para la recuperación de su autonomía por medio del trabajo y el empleo digno. Esto ha sido más útil que tratar de reunir a todo el SNAV, pero sería más garantista si estuviera clara y detalladamente descrito en la LGV y su reglamento lo que corresponde hacer a cada órgano de gobierno para la atención a víctimas.

Falta de criterios justos y equitativos para la compensación por daño moral

Un tercer elemento que complica aún más y pone una fuerte presión a los fondos de la CEAV es la falta de criterios justos y equitativos para el pago de compensaciones. De los más de 500 amparos abiertos a la fecha, que se han interpuesto en contra de resoluciones de la CEAV, una muy buena cantidad tiene que ver con la insatisfacción en los montos dictados por compensación, un gran porcentaje de los mismos son litigados por un grupo muy reducido y recurrente de abogados. Existen demandas millonarias por daño moral por quince, veinte o hasta 150 millones, el monto más alto hasta ahora, debido a que no existen parámetros asumidos y acordados que sean justos, acorde al daño y a las características de vulnerabilidad de cada víctima. Es importante mencionar que existe ya un modelo de matriz de reciente elaboración que aspira a cumplir con estos parámetros, que no se ha puesto en uso por razones que escapan a mi entendimiento. Como señala la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso de Campo Algodonero, las compensaciones “no deben generar un enriquecimiento, pero tampoco desproteger de manera que causen empobrecimiento.”; y aunque este criterio ya está contenido en la LGV, no ha sido ponderado por los jueces de amparo. Tenemos un problema de interpretación que sólo se resolverá con una legislación más clara o con una jurisprudencia de la SCJN que hoy se antoja lejana.

Falta de recursos humanos y financieros

Hasta aquí he señalado los que a mi juicio son los principales problemas que carga la CEAV y en su caso el SNAV en su diseño y estructura legal. A esto se suman los problemas de la falta de personal, las plazas congeladas desde hace más de un año, los recortes presupuestales en el contexto de la pandemia y la eliminación en noviembre pasado, del fideicomiso.

Desde su creación, la CEAV no tiene una plantilla adecuada para el cúmulo de víctimas que progresivamente debería atender con calidad, calidez, eficacia y eficiencia. En las oficinas centrales el 65% de su personal está contratado por outsourcing, y en los 32 Centros de Atención Integral (CAI) en los estados hay 63 puestos con contratos eventuales y 154 por outsourcing también. Si bien esta situación se pretende regularizar para el próximo año, esperando que todas las plazas pasen a ser de estructura, faltará todavía un aumento en el personal, descongelando plazas y creando nuevas hasta lograr cubrir adecuadamente la demanda de asesoría jurídica, de psicología, trabajo social, etc.

La falta de puestos para personal de trabajo social ralentiza la integración de expedientes para la reparación integral, abonando al rezago de 3,800 expedientes que existe a la fecha. En la asesoría legal cada asesor o asesora lleva entre 150 y 200 expedientes, cuando lo ideal es que cada uno lleve entre 30 y 40 para poder hacer análisis de contexto y litigio estratégico como sería ideal para incidir en las causas, e impulsar realmente el acceso a la justicia de las víctimas. Para paliar esta deficiencia hemos buscado celebrar convenios con asociaciones y universidades, sin embargo, esto resulta aún insuficiente.

La falta de plazas y el cúmulo de trabajo provocan desgaste en el personal y errores que generan malestar en las víctimas, y en no pocas ocasiones revictimización, que es difícil de atender y corregir; pero también genera incumplimientos que se vuelven recomendaciones de la CNDH por violaciones a la seguridad jurídica o juicios de amparo (los otros amparos que no son por montos). De los 500 amparos ya señalados, 180 tienen sentencia con plazos ya muy breves de cumplimiento, de los cuales sólo 60 se han podido responder por el grupo de nueve abogados, que lo mismo litigan juicios laborales (150 acumulados a la fecha) que juicios de amparo, que proyectan resoluciones. Buena parte del trabajo de la CEAV gira en torno a atender requerimientos judiciales y a evitar multas, mientras el resto de los expedientes se rezagan y se vuelvan potenciales nuevos amparos, y así sucesivamente en un ciclo sin fin. Quien asuma la titularidad de la CEAV no sólo se encontrará desde el primer día con multas, sobre todo se enfrentará a una institución que se consume a sí misma en lo urgente sin tiempo para lo importante.

Del Fideicomiso a los recursos de ayuda “sujetos a disponibilidad presupuestaria”

Como es sabido, el pasado 6 de noviembre se publicó en el DOF la ley que extingue, entre otros, el Fideicomiso que crea el Fondo de Apoyo, Asistencia y Reparación Integral (FAARI) reformando diversos artículos de la LGV. Según esta reforma, estos fondos serán ahora parte del presupuesto regular de la CEAV etiquetados como recursos de ayuda que, según se nos ha dicho, serán aproximadamente el mismo monto que históricamente se ha dado, cerca de 430 millones de pesos al año. El reto ahora es que este monto responda de manera realista a las necesidades de un número creciente de víctimas porque con la reciente reforma a la LGV y la desaparición del Fideicomiso, que fijaba un monto mínimo acumulable del 0.014% del gasto programable anual (Art 132 frac I par 2, derogado), se afecta la garantía del principio de progresividad que dicta el Art 1 Constitucional, ya que ahora esos fondos estarán sujetos a los recursos que se autoricen cada año en el presupuesto de egresos de la federación (Art 157 ter.) y a la “disponibilidad presupuestaria” (Art. 150 frac. V).

Para hacer frente a los compromisos adquiridos y las pretensiones en las demandas actuales, hemos calculado que la CEAV tendría que cuadruplicar su fondo anual (alrededor de 1,600 millones), pero no necesitaría de recursos de ayuda mayores si, como mencionamos más arriba, las instituciones del Estado mexicano asumen la responsabilidad de la reparación de sus propias violaciones a derechos humanos, atienden de acuerdo con sus funciones a las víctimas como un sector poblacional diferenciado, y existan criterios justos y equitativos para compensar subsidiariamente a las víctimas. De esto modo los recursos se pueden destinar a reparar a las víctimas por medio de un programa ágil de reparaciones administrativas; a promover investigaciones que ayuden a esclarecer casos y entender contextos de violencia o prevenirlos; el impulso de reparaciones colectivas; a generar programas que reditúen en procesos de reconstrucción del proyecto de vida dirigidas a la población victimal de manera diferenciada como: víctimas de feminicidio, trata, tortura, desplazamiento forzado o desapariciones; en áreas urbanas y rurales, campesinas e indígenas; con énfasis en mujeres, niños, niñas y adolescentes, personas con discapacidad, etc., en un diálogo sin miedo con colectivos de víctimas y sociedad civil. Esto es lo que me habría gustado hacer en mi paso por la CEAV.

La CEAV no puede asumir la responsabilidad de todo el Estado en materia de atención y reparación integrales, y un nuevo o nueva titular no podrá cambiar esta situación por sí mismo. Antes de que colapse y que con ello se abone a la revictimización y al desasosiego creciente de las víctimas, se necesita una tregua para repensar y refundar un modelo que responda a los principios principales que inspiraron la LGV (Art. 5): resarcir los derechos de las víctimas y sacarlas de esa condición, recuperando su autonomía y su proyecto de vida; atender a la población que puede ser víctima potencial; y modificar las condiciones que permiten la violencia y las violaciones a derechos humanos.

* Michael W. Chamberlin (@Chamberlin_MW) es Director General de Vinculación y Reparaciones Colectivas de la CEAV.

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