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La consulta popular llega a la Suprema Corte
Cuatro solicitudes de consulta popular presentadas por PRI, PAN, PRD y MORENA serán analizadas en los próximos días por la Suprema Corte, a fin de evaluar si son constitucionales o no. De acuerdo con lo que marca la Constitución, sólo la del PAN procede.
Por Luis Carlos Ugalde y Dante Preisser
29 de octubre, 2014
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En los próximos días la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) revisará la constitucionalidad de las peticiones de consulta popular que ya han cumplido con el requisito de firmas según el Instituto Nacional Electoral (INE). Se trata del estreno de esta nueva figura de democracia directa legislada en 2012 y 2013 y que afronta su primera prueba en la próxima elección federal de 2015.

La relevancia de la consulta popular es que su resultado es vinculante para el Congreso federal y las autoridades competentes; ello significa que de ser aprobada una propuesta, debe convertirse obligatoriamente en ley, norma o aplicarse como una política pública. El tema central es que solo aplica para modificaciones a legislación secundaria, no para enmiendas a la Constitución, como se explica más adelante.

1. Las preguntas a prueba: PRD, Morena, PAN y PRI

La Constitución señala que la SCJN debe resolver la procedencia constitucional de la consulta. Para ello debe analizar tres aspectos:

  1. La trascendencia del tema propuesto;
  2. Las materias excluidas en el artículo 35 constitucional: los derechos humanos; los principios consagrados en el artículo 40 de la misma; la materia electoral; los ingresos y gastos del Estado; la seguridad nacional, y la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente;
  3. Que el resultado de la consulta no sea contrario a la Constitución como norma suprema.

¿Cuáles propuestas de consulta son válidas bajo estos tres criterios?

  • La pregunta promovida por el PRD, respaldada por 4.2 millones de firmas, está relacionada con la reforma energética: ¿Está de acuerdo en que se mantengan las reformas a los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución en materia energética?

El tema sin duda es de trascendencia porque repercute en la mayor parte del territorio nacional y sus implicaciones económicas, políticas y sociales trascienden a una parte significativa de la población.

Respecto a las materias excluidas, podría objetarse que la consulta no procede porque hace referencia a los ingresos del Estado, materia señalada como excluida en la Constitución. La reforma implica, por ejemplo, la creación del Fondo Mexicano del Petróleo que administrará la renta petrolera (artículo 28 constitucional, fracción sexta). Pero también puede argumentarse que la reforma trasciende los temas fiscales porque incluye temas de organización industrial, contratos y licencias a particulares, gobierno corporativo de Pemex, entre otros temas. El problema es que al plantear la pregunta de forma tan genérica, el PRD bloquea su propia consulta porque en esos artículos se regulan también los temas fiscales de Pemex y de la administración de la renta petrolera.

Sin embargo, el mayor obstáculo se refiere a que la pregunta implica enmendar la Constitución y la figura de consulta popular solo opera para reformas a la legislación secundaria. Para modificar la Constitución a partir de una consulta popular era necesario haber modificado el artículo 135 que establece las modalidades para cambiar la Carta Magna; al no existir un procedimiento explícito de derogación constitucional a través de la consulta popular, el resultado del mismo sería inconstitucional y por tanto la SCJN no estaría en posibilidades de validar su procedencia.

  • El tema promovido por MORENA fue avalado por casi 2.9 millones de firmas y versa sobre la reforma energética al igual que la del PRD: ¿Estás de acuerdo o no en que se otorguen contratos o concesiones a particulares, nacionales o extranjeros, para la explotación del petróleo, el gas, la refinación, la petroquímica y la industria eléctrica?

Desde un punto de vista jurídico, la pregunta está mejor planteada porque enfoca un tema específico y no la reforma energética en su conjunto; asimismo, porque no encuadra en ninguna de las materias excluidas, ni implica de forma directa una reforma constitucional, aunque el resultado de la misma podría implicar la limitación legal de un derecho contemplado en la Constitución. El tema, al igual que el anterior, puede considerarse de trascendencia nacional.

Sin embargo,al final del día, la pregunta es improcedente porque el vigente artículo 27 constitucional permite al Estado celebrar contratos con particulares para la exploración y explotación de hidrocarburos, el gas, la refinación, la petroquímica y la industria eléctrica. Eso significa que la pregunta es inconstitucional porque va en contra de un precepto de la propia Constitución.

  • El tema promovido por el PAN y avalado por 2.5 millones de firmas versa sobre el salario mínimo: ¿Estás de acuerdo en que la Ley Federal del Trabajo establezca que la Comisión Nacional de Salarios Mínimos (CNMS) fije un salario mínimo para cubrir la línea de bienestar fijada por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social?

El tema es de trascendencia porque afecta directamente el bienestar de los ciudadanos y tiene implicaciones en todo el territorio nacional. Asimismo, la pregunta no versa sobre ninguno de los temas excluidos, salvo que se argumentara que incrementar el salario mínimo afectaría los egresos del Estado por el pago a los burócratas; o como se ha señalado, que algunos ingresos del Estado están tasados en salarios mínimos y que un cambio afectaría esta situación.Sin embargo, ya existen propuestas para desvincular la tasación de ciertos ingresos del Estado como las multas, que se encuentran relacionados al salario mínimo.

Al revisar la constitucionalidad de la pregunta, se puede señalar que no contradice ninguno de los artículos de la Carta Magna en la medida en que se enfoca en solicitar una modificación a la Ley Federal del Trabajo para que se establezca que la CNSM tenga como parámetro un indicador generado por un organismo autónomo contemplado en ley.

Es entonces una pregunta sobre una materia de trascendencia nacional, que no es parte de las materias vetadas y cuya eventual aprobación no sería inconstitucional. La SCJN podría cambiar la redacción para que fuera más claro lo que se pregunta, pero en principio debería declararla procedente y darle el trámite correspondiente

  • Por último el PRI, con el aval de 6 millones de firmas, pregunta: ¿Estás de acuerdo en que se modifique la Constitución para que se eliminen 100 de las 200 diputaciones federales plurinominales y las 32 senadurías plurinominales?

El tema también es trascendente: tiene un impacto en la representatividad del sistema político y la gobernanza del país. Respecto a la materia, la pregunta es si versa sobre asuntos electorales, expresamente prohibidos como parte de una consulta popular. ¿Qué se entiende jurídicamente por materia electoral? La Suprema Corte ha sostenido que las normas electorales no sólo son las que establecen el régimen normativo de los procesos electorales, sino también las que, aunque contenidas en ordenamientos distintos a una ley o código electoral, regulan aspectos vinculados directa o indirectamente con tales procesos o que deban influir en ellos de una manera o de otra.

El PRI ha argumentado que la propuesta para reducir el número de diputados y senadores plurinominales no pretende cambiar las reglas para acceder al poder público y en tal medida no es materia electoral. Suponiendo sin conceder que no transgrede lo señalado en el artículo 40 y que no se trata de materia electoral; al hacer la revisión de la constitucionalidad de la pregunta, igual que con las propuestas del PRD y de MORENA, la consulta contempla un cambio constitucional que no puede darse a través de este mecanismo de participación directa.

Cuadro 1. La constitucionalidad de las preguntas de la consulta popular

PROMOVENTE FIRMAS PREGUNTA CONSTITUCIONALIDAD
PRD 4.2 millones ¿Está de acuerdo en que se mantengan las reformas a los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución en materia energética? Inconstitucional
MORENA 2.9 millones ¿Estás de acuerdo o no en que se otorguen contratos o concesiones a particulares, nacionales o extranjeros, para la explotación del petróleo, el gas, la refinación, la petroquímica y la industria eléctrica? Inconstitucional
PAN 2.5 millones ¿Estás de acuerdo en que la Ley Federal del Trabajo establezca que la Comisión Nacional de Salarios Mínimos (CNMS) fije un salario mínimo para cubrir la línea de bienestar fijada por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social? Constitucional
PRI 6 millones ¿Estás de acuerdo en que se modifique la Constitución para que se eliminen 100 de las 200 diputaciones federales plurinominales y las 32 senadurías plurinominales? Inconstitucional

 

Vale la pena hacer mención de una propuesta de consulta presentada por 61 senadores del PAN y del PRD, encabezados por Roberto Gil y Luis Sánchez Jiménez, en la que se proponía reducir en 50% las remuneraciones y prestaciones del presidente de la República y altos servidores públicos de la Federación. La propuesta fue desechada en la Comisión de Gobernación al considerarse que se trata de egresos del Estado, tema prohibido por la Constitución.

2. Las lecciones de la consulta popular

Se ha criticado que la figura de consulta popular es restrictiva porque prohibe diversas materias y porque impide enmiendas constitucionales. Y efectivamente lo es porque así fue legislada por todos los partidos políticos, primero en 2012 a nivel constitucional y luego en 2013 en la nueva Ley Federal de Consulta Popular.

Si después de esta primera experiencia se concluyera que es deseable que una consulta popular sea obligatoria para enmiendas constitucionales, entonces se debe reformar la Constitución no solo en su artículo 35 que regula esta figura, sino también el 135 que establece las modalidades para enmendar la Carta Magna.

El carácter restrictivo tiene una lógica y una razón de fondo que va más allá de una simple interpretación exegética de la ley y tiene que ver con la jerarquía de normas y la posibilidad de modificar las decisiones políticas fundamentales.

La consulta popular es una figura de democracia directa para dar voz a los ciudadanos. Por eso llama la atención que los cuatro ejercicios que se debaten en estos días en la Corte hayan sido iniciados por partidos políticos. Aunque las firmas que sustentan las peticiones de consulta son de ciudadanos de carne y hueso, muchos de ellos lo hicieron como militantes de partidos políticos. Fueron las estructuras partidarias, más que la movilización independiente de la sociedad civil, la que ha dado sustento a estos primeros ejercicios. Son los partidos usando una figura “ciudadana” para promover sus agendas electorales.

 

* Luis Carlos Ugalde (@LCUgalde) es Director General de Integralia Consultores. Dante Preisser (@DantePreisser) es asesor jurídico parlamentario en el Senado de la República.

 

 

En la tesis de jurisprudencia P./J. 25/99, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IX, abril de 1999, página 255, con el rubro: “ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. MATERIA ELECTORAL PARA LOS EFECTOS DEL PROCEDIMIENTO RELATIVO.”

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