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La Guardia Nacional ante la Constitución y el Sistema Interamericano de Derechos Humanos
La Ley de la Guardia Nacional resulta violatoria de la Constitución, pues al no garantizar la independencia con respecto a la institución de origen, no cumple con el mandato de asegurar que la Guardia Nacional sea una institución de carácter civil.
Por Frida Ibarra y Gerardo Álvarez
20 de agosto, 2019
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Tras doce años de transitar la ruta de la militarización de la seguridad pública, hoy se sabe que la participación de las Fuerzas Armadas en esta imprescindible atribución y obligación del Estado, lejos de haber coadyuvado en la reducción de los alarmantes niveles de violencia en México, no ha logrado más que agravar la situación.1 La estrategia vislumbrada por el expresidente Felipe Calderón resultó catastrófica para la paz, la seguridad y los derechos humanos en México. La evidencia avasalla: la participación militar en funciones de seguridad pública ha tenido como consecuencia el aumento en el número de ejecuciones extrajudiciales, desapariciones forzadas, desplazamientos forzados, tortura y otras formas de violaciones graves a los derechos humanos.2

Esta estrategia de seguridad también se ha caracterizado por provocar el socavamiento constante del orden constitucional sobre el que descansan las instituciones mexicanas. Ya lo dijo Alejandro Madrazo: la militarización es el reflejo y la causa de la destrucción de las capacidades del Estado.3 En esta línea, a lo largo de estos doce años, las autoridades en turno han buscado normalizar jurídicamente la participación de militares en las labores de seguridad pública.

Con este objetivo, en 2017 el expresidente Enrique Peña Nieto promovió la promulgación de una Ley de Seguridad Interior que ponía a discreción del presidente la participación de las Fuerzas Armadas en las labores de seguridad pública. En noviembre de 2018, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en votación histórica de 10 contra 1, declaró la inconstitucionalidad de dicha Ley por distintas razones, entre ellas, por la vulneración al carácter civil de la seguridad pública exigido por la Constitución.4 En la sesión del pleno de la Corte en que se discutió el asunto, el ministro Arturo Zaldívar, hoy presidente de dicho órgano jurisdiccional, calificó a la Ley de Seguridad Interior como un fraude a la Constitución.5

Al mismo tiempo que la Corte daba este contundente revés a la estrategia de militarización de la seguridad pública, Andrés Manuel López Obrador, entonces todavía presidente electo, propuso la creación de la Guardia Nacional. Originalmente, ésta sería una corporación adscrita a la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, en lo administrativo, y a la Secretaría de la Defensa Nacional, en lo operativo. Esto representaría la continuación de la estrategia que tanto daño ha ocasionado al país y a sus instituciones.

Sin embargo, luego de la movilización de distintos actores de la sociedad civil y de negociaciones entre las diferentes facciones políticas, se logró que el artículo 21 constitucional modificado dispusiera que la Federación contará con una institución policial de carácter civil denominada Guardia Nacional (…) y que las instituciones de seguridad pública, incluyendo la Guardia Nacional, serán de carácter civil, disciplinado y profesional. Se lograba, por lo menos en el papel, que la apuesta del gobierno en materia de seguridad pública se encontrara sujeta al mando civil.

El problema, como ocurre con frecuencia en el quehacer legislativo mexicano, llegó en los artículos transitorios. Así, el régimen transitorio del decreto de reforma constitucional, además de obligar al Congreso a emitir la legislación secundaria de la Guardia Nacional, dispuso que sería conformada de manera inicial por la Policía Federal, la Policía Militar (Ejército) y la Policía Naval (Marina) y que sería facultad discrecional del presidente seleccionar el número de elementos de cada corporación para la Guardia Nacional.6 Además, se otorgó al presidente, por cinco años, la disposición de la de la Fuerza Armada permanente en tareas de seguridad pública de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria. El régimen transitorio, entonces, constituyó la claudicación formal del poder civil ante el poder militar y la continuidad de una estrategia que ha provocado la crisis de derechos humanos en la que nos encontramos actualmente.

Al estar contemplada en la misma Constitución, reclamar la inconstitucionalidad de la Guardia Nacional se vuelve una cuestión difícil, tomando en cuenta que la Constitución es el parámetro de control a partir del que se determina la constitucionalidad o la inconstitucionalidad del actuar estatal. Aunado a que nuestro sistema constitucional no es expreso en el tema, la odisea procesal se complica más si entran a la ecuación los criterios de la Suprema Corte en materia de control jurisdiccional de las reformas a la Constitución.7

Por esta razón, lo más viable para moldear la configuración de la Guardia Nacional para evitar que se consolide como una corporación militar es a través de la impugnación de la Ley de la Guardia Nacional y su reglamento. En esta línea, resulta una buena noticia que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) presentara distintas acciones de inconstitucionalidad en este sentido y que varias organizaciones de la sociedad civil hayan hecho lo propio a través del juicio de amparo.

Con este artículo, se busca poner el reflector en algunos argumentos que no fueron abordados en la acción de inconstitucionalidad de la CNDH contra diversas disposiciones de la Ley de la Guardia Nacional,8 pero que resultan relevantes para la mejora de la configuración legal a partir de la eliminación de las disposiciones que hacen a la Guardia un órgano eminentemente militar. Así, a continuación, se abordará la falta de independencia de los elementos militares y navales adscritos a la Guardia Nacional con respecto a sus corporaciones de origen, para después realizar un apunte sobre cómo la Guardia Nacional no atiende el estándar interamericano en materia de participación de las Fuerzas Armadas en labores de seguridad pública.

La falta de independencia con respecto a la corporación de origen como vulneración del carácter civil de la seguridad pública.

La sola incorporación de elementos del Ejército y de la Marina a la Guardia Nacional pone en riesgo el carácter civil y policial que exige la Constitución. Dicho esto, resulta más grave aún que el marco regulatorio de la Guardia Nacional no prevea mecanismos suficientes para garantizar que los miembros pertenecientes a la Policía Militar y a la Policía Naval que ingresen a esta institución sean independientes de su cuerpo de origen.

De este modo, la fracción IX del artículo 25 de la Ley de Guardia Nacional dispone que los elementos del Ejército y la Marina que formen parte de la Guardia deben estar funcionalmente separados de su institución de origen y que deberán quedar sujetos a la disciplina, fuero y mando civil. No obstante, no existe manera alguna de dotar de efectividad a dicha separación funcional.

La única figura que garantizaría una verdadera separación funcional sería la solicitud de baja, regulada tanto en la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos como en la Ley Orgánica de la Armada de México. Sin embargo, obligar a los elementos militares a solicitar la baja resultaría violatorio de sus derechos laborales y del artículo tercero transitorio del decreto de reforma por el que se creó la Guardia Nacional, que dispone que los elementos de las policías Militar y Naval, así como otros elementos de mando y servicios de apoyo de la Fuerza Armada permanente, que sean asignados a la Guardia Nacional, conservarán su rango y prestaciones; (…). Además, la fracción VII del mismo artículo 25 establece como requisito para ingresar a la Guardia Nacional el no haber sido separado, removido, cesado, dado de baja o cualquier otra forma de terminación del servicio de alguna institución de seguridad pública.

Otra opción que prevé la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos para separarse del servicio activo es la concesión de licencias. Sin embargo, esta figura tampoco resulta idónea para garantizar separación funcional, puesto que subordinaría al personal de la Guardia Nacional a la institución militar o naval de origen. En primer lugar, porque el artículo 173 establece que el Secretario de la Defensa Nacional podrá conceder o negar licencias ilimitadas, a su juicio, según lo permitan las necesidades del servicio, salvo un caso de estado de emergencia nacional.

En segundo lugar, porque el artículo 175 dispone que las licencias especiales se suspenderán y el personal militar se reincorporará a la institución militar el día siguiente de que fenezca la orden expedida, o la licencia concedida por el Presidente de la República. Además: cuando no esté fijado el plazo, la Secretaría de la Defensa Nacional dará por terminada la licencia del militar al concluir el mandato constitucional del Presidente de la República, de quien emanó la orden. En todos los casos, el personal al reincorporarse quedará a disposición de la Secretaría de la Defensa Nacional, para que le sea asignado destino.

Finalmente, el artículo 176 del mismo ordenamiento señala que toda licencia, excepto las relativas al desempeño de cargos de elección popular (artículo 174, fracción I), podrá ser cancelada por la autoridad que la haya concedido, aún antes de fenecer su término. Sin embargo, no se señalan los motivos por los cuales la autoridad puede revocar estas licencias, por lo que estaríamos frente a una facultad discrecional.

A partir de estos preceptos, no se puede más que concluir que esta figura jurídica tampoco es útil para cumplir con el carácter civil de la Guardia Nacional ordenado por el artículo 21 de la Constitución, ya que las instituciones militar castrenses tendrían un poder absoluto sobre la concesión de las licencias y, sobre todo, la reincorporación del personal militar a su institución de origen. Así, el problema sigue siendo la dependencia a la disciplina y al mando militar.

Por su parte, el artículo tercero transitorio del decreto de reforma ordena que se respeten las prestaciones y el rango de los elementos del Ejército y la Marina que se incorporen a la Guardia Nacional con el objetivo de generar condiciones de dignidad dentro de la institución civil a la cual se van a incorporar. Es decir, obliga a que sea la Guardia Nacional, como institución, la que brinde las prestaciones necesarias a sus integrantes para asegurar la independencia de sus elementos con respecto a lo castrense. De ahí la importancia de que existan condiciones mínimas en la Ley de la Guardia Nacional para garantizar que, a partir de la independencia, los policías militares y navales que se incorporen a la Guardia asuman con convicción sus funciones, disciplina, fuero y cadena de mando civil.

La Ley de la Guardia Nacional resulta violatoria de la Constitución, pues al no garantizar la independencia con respecto a la institución de origen, no cumple con el mandato constitucional de asegurar que la Guardia Nacional sea una institución de carácter civil. Habrá en las calles, de este modo, militares y marinos funcionalmente separados de las instituciones castrenses, pero adscritos y recibiendo prestaciones de ellas. La Ley de la Guardia debería incluir mecanismos para la separación definitiva de sus elementos, garantizando sus derechos laborales ya adquiridos. Lo contrario sería la inconstitucional claudicación del poder civil frente al poder militar.

En esta tesitura, teniendo en cuenta que en realidad serán los marinos y los soldados los que estés realizando labores de seguridad pública, resulta necesario analizar lo dicho por la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre la participación de las Fuerzas Armadas en labores de seguridad pública.

El Sistema Interamericano de Derechos Humanos y la participación de Fuerzas Armadas en seguridad pública

En concreto, la Corte IDH se ha referido en varias ocasiones a la participación de corporaciones militares en la alteración del orden público. Por ejemplo, en Montero Aranguren y otros vs. Venezuela, se estableció que si bien los Estados partes de la Convención podrían desplegar a las fuerzas armadas para desempeñar tareas ajenas a las propiamente relacionadas con conflictos armados, dicho empleo debe limitarse al máximo y responder a criterios de estricta excepcionalidad para enfrentar situaciones de criminalidad o violencia interna, dado que el entrenamiento que reciben las fuerzas militares está dirigido a derrotar al enemigo y no a la protección y control de civiles, entrenamiento que es propio de los entes policiales.9

Por su parte, en una condena a México por el caso Cabrera García y Montiel Flores vs. México, la Corte IDH argumentó que la intervención de las fuerzas armadas en tareas de seguridad pública debe atender criterios de estricta proporcionalidad, excepcionalidad y debida diligencia en la salvaguarda de las garantías convencionales, dado que el régimen propio de las fuerzas militares no se concilia con las funciones propias de las autoridades civiles. Además, señaló que puede implicar la introducción de un riesgo para los derechos humanos. En el mismo caso, la Corte IDH, haciendo suya la declaración de los Relatores Especiales de la ONU sobre Tortura, sobre Ejecuciones Extrajudiciales y sobre Independencia de Jueces y Abogados, señaló que las funciones de investigación de la policía judicial deberían estar a cargo de una entidad civil. Este criterio fue reiterado en Osorio Rivera vs. Perú.

El caso Alvarado Espinoza y otros vs. México, cuya sentencia fue publicada en noviembre de 2018 y es de observancia obligatoria para el Estado Mexicano, se relaciona con la desaparición forzada de Nitza Paola Alvarado Espinoza, José Ángel Alvarado y Rocío Irene Alvarado Reyes, por parte de agentes estatales en el Ejido Benito Juárez, Chihuahua, de 29 desde diciembre de 2009. A la fecha, se desconoce el paradero de las tres víctimas.

En la sentencia, se aborda de manera detallada el contexto de militarización como estrategia de la seguridad pública en el que ocurrieron las desapariciones de las tres víctimas. Así, la Corte IDH realiza un recuento de la guerra contra el narcotráfico iniciada por el gobierno de Felipe Calderón, así como del incremento de la violencia y del patrón de impunidad que ésta ha generado en México y en Chihuahua.

Una vez detallado el contexto, la Corte IDH determinó que el Estado Mexicano vulneró los derechos a la personalidad jurídica, a la vida y a la libertad personal de Nitza Paola Alvarado Espinoza, José Ángel Alvarado y Rocío Irene Alvarado Reyes, así como sus derechos a las garantías judiciales y protección judicial y deber de adoptar medidas. Por otro lado, también se reconoce que se violaron distintos derechos a los y las familiares de las víctimas (a la integridad personal, a la circulación y a la residencia, a la protección de la familia, a la protección de la honra y la dignidad).

Resulta importante que la Corte IDH señaló que, a la luz de las obligaciones establecidas en los artículos 1.1 y 2 de la Convención Americana, los Estados Parte deben garantizar la seguridad y mantener el orden público, así como perseguir los delitos cometidos en su jurisdicción. En particular, señaló que el artículo 32.2 de la Convención Americana dispone que os derechos de cada persona están limitados por los derechos de los demás, por la seguridad de todos y por las justas exigencias del bien común, en una sociedad democrática.

En atención a lo anterior, la Corte IDH sostuvo que por su naturaleza y complejidad, el crimen organizado en sus distintas formas constituye por sí mismo una grave amenaza para la comunidad internacional, toda vez que atenta contra la seguridad, estabilidad y gobernabilidad democrática de los Estados, obstaculiza su desarrollo e impide la vigencia de los derechos humanos de las personas sujetas a su jurisdicción. Sin embargo, la Corte IDH también señaló que para enfrentar dicha problemática es preciso que los Estados actúen en todo momento dentro de los límites y conforme a los procedimientos que permitan preservar tanto la seguridad pública como los derechos humanos.

Esto último implica, de acuerdo con la Corte IDH, que, en la adopción de medidas de seguridad pública, los Estados tienen prohibido invocar la existencia de situaciones excepcionales como medio para suprimir o denegar derechos garantizados por la Convención, desnaturalizarlos o privarlos de contenido real, o como justificación para practicar o tolerar actos contrarios a normas imperativas de derecho internacional, tales como la tortura, desapariciones forzadas y ejecuciones extrajudiciales, entre otras graves violaciones.

A su vez, la Corte IDH afirmó que sobre el tema ya se han pronunciado distintos organismos y procedimientos especiales internacionales10 que coinciden en señalar que la participación de las fuerzas armadas en labores de policía judicial o ministerial puede resultar contrario a determinados principios del Estado de Derecho, como la separación de poderes, la independencia y autonomía de los tribunales judiciales y la subordinación a las autoridades civiles.

En vista de estas cuestiones, la Corte IDH arribó a la conclusión de que, como regla general, el mantenimiento del orden público interno y la seguridad ciudadana deben estar primariamente reservados a los cuerpos policiales civiles. No obstante, la Corte IDH propuso un estándar que todo Estado debe cumplir cuando excepcionalmente las fuerzas armadas participen en labores de seguridad ciudadana. Así, dicha participación debe ser:

  1. Extraordinaria, de manera que toda intervención se encuentre justificada y resulte excepcional, temporal y restringida a lo estrictamente necesario.
  2. Subordinada y complementaria, a las labores de las corporaciones civiles, sin que sus labores puedan extenderse a las facultades propias de las instituciones de procuración de justicia o policía judicial o ministerial.
  3. Regulada, mediante mecanismos legales y protocolos sobre el uso de la fuerza, bajo los principios de excepcionalidad, proporcionalidad y absoluta necesidad y de acuerdo con la respectiva capacitación en la materia.
  4. Fiscalizada, por órganos civiles competentes, independientes y técnicamente capaces.

Por último, la Corte IDH reiteró su jurisprudencia con respecto a la obligación internacional de los Estados a brindar recursos sencillos y expeditos para denunciar la violación de derechos humanos. Dichas denuncias, prosiguió la Corte IDH, deben ser ventiladas ante la jurisdicción ordinaria y no militar, tal como se decidió en el caso Radilla Pacheco vs. México. Además, éstas deben ser efectivamente investigadas y, en su caso, sancionados los responsables.

Dicho esto, se concluye que la Guardia Nacional no cumple con el estándar impuesto por la Corte IDH. Con la Guardia Nacional, la participación de las Fuerzas Armadas en labores de seguridad pública no será extraordinaria, sino que será la normalidad: La única corporación encargada de la seguridad pública a cargo de la Federación será la Guardia Nacional –ante la inminente desaparición de la Policía Federal–. El diseño de la Guardia Nacional está hecho para operar en toda la República, sin límites a su expansión, pues son las mismas unidades las que determinan su composición y necesidades; sin duda, con la Guardia Nacional la intervención de las fuerzas armadas no será justificada, excepcional, temporal y restringida a lo estrictamente necesario.

Por otro lado, dicha participación tampoco será subordinada y complementaria. No será subordinada porque, aunque legalmente se encuentra adscrita a un organismo civil como es la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, su Comandante, Luis Rodríguez Bucio, es un militar. Lo que es peor, de un análisis de los artículos 15 y 17 de la Ley de Guardia Nacional se advierte que esta ley termina por dejar el mando efectivo a las fuerzas militares pues, si bien el titular de la Guardia Nacional será un civil, lo cierto es que el Secretario de Seguridad Pública, cuenta con facultades mínimas, pues sólo puede designar y relevar personal que sea administrativo y únicamente tiene facultades para gestionar las propuestas del Comandante. La incapacidad de un civil para controlar a este cuerpo militar fue incluso aceptada por el Secretario de Seguridad Pública y Protección Ciudadana, Alfonso Durazo.11

A su vez, no será complementaria porque, como ya se mencionó, esta corporación absorberá también a la Policía Federal, quedando como la única fuerza de seguridad en el país de carácter federal y, a su vez, a través de los convenios temporales celebrados con los Estados, la Guardia Nacional sustituirá en sus facultades a los estados y municipios en cuestiones de seguridad pública, permitiéndole, inclusive, la persecución de faltas administrativas y la investigación de la comisión de delitos.

Tampoco los criterios de regulación y de fiscalización se salvan. A pesar de que está regulada a partir de una ley y un reglamento, la participación de la Guardia Nacional en labores de seguridad pública no toma en cuenta que esta se trata, en efecto, de un órgano de naturaleza militar.

Aunado a lo anterior, la Guardia Nacional no cumple con el criterio de regulación toda vez que no cuenta con una ley sobre el uso de la fuerza que observe los principios de excepcionalidad, proporcionalidad y absoluta necesidad.

Al respecto, el Frente por la Libertad de Expresión y la Protesta Social (FLEPS) ha denunciado que la Ley de Uso de la Fuerza permite la criminalización de la protesta social12 pues “mantiene una perspectiva de control de multitudes” (artículos 16 y 40), condiciona la prohibición del uso de armas de fuego cuando las manifestaciones sean lícitas (el artículo 27) –buscando legitimar a priori las manifestaciones configurando un mecanismo de censura previa– y contiene términos ambiguos e imprecisos que “permiten el escalamiento del uso de la fuerza” cuando las manifestaciones “se tornen violentas” o “atenten contra el orden público” (artículo 31 y 28), entre otras cuestiones, lo cual puede detonar arbitrariedades y violaciones a derechos humanos. Además, no se prevén en ésta ni en la Ley de Guardia Nacional mecanismos efectivos para la rendición de cuentas que permitan fiscalizar el actuar de la Guardia Nacional y para el fortalecimiento del mando civil sobre el militar.

A partir del texto constitucional se consagró el carácter civil y policial de la Guardia Nacional, pero también la inminente incorporación de elementos de las Fuerzas Armadas y Navales a dicha institución. Por lo anterior, era imperativo que la Ley de Guardia Nacional estableciera mecanismos para garantizar la independencia de dichos elementos a sus cuerpos de origen; sin embargo, en ausencia de tal garantía, la Guardia Nacional perdió su naturaleza civil y se convirtió en un cuerpo militar encargado de realiza tareas de seguridad pública. Esto, en contravención evidente del mandato constitucional y de los criterios establecidos por la Corte IDH sobre la participación de las fuerzas armadas en tareas de seguridad ciudadana.

Con la Guardia Nacional, el Estado Mexicano está demostrando un total desprecio por salvaguardar el orden constitucional y convencional, pero, sobre todo, por cumplir con sus obligaciones en materia de derechos humanos, al perpetuar una estrategia que ha conllevado a una alarmante crisis de violencia y de violaciones graves a los derechos humanos: la militarización de la seguridad pública. ¿Cuánto más tendrá que sufrir la población para que el Estado Mexicano se preocupe por crear –o por respetar– a una verdadera institución civil y policial como lo ordena la Constitución?

* Frida Ibarra (@FridaniIbarra) es Licenciada en Derecho, CIDE. Abogada junior de @MUCD. Gerardo Álvarez (@alvarez8640) es Estudiante de Derecho, ITAM. Abogado junior de @MUCD.

 

1 Atuesta, Laura. “Las cuentas de la militarización”. Nexos. 1 de marzo de 2017. Disponible aquí.

2 Sirve de referencia el punto A.1.2 de la sentencia del caso Alvarado Espinoza y otros vs. México. Disponible aquí.

3 Véase el vídeo de AJ+ Militarizar es destruir al Estado. Disponible aquí.

4 Véase la sentencia emitida por la Suprema Corte en la Acción de Inconstitucionalidad 6/2018. Disponible aquí.

5 Zaldívar, Arturo. “Ley de Seguridad Interior: Ley de Seguridad Interior”. Milenio. 27 de noviembre de 2018. Disponible aquí.

6 Véase el artículo segundo transitorio del decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Guardia Nacional. Disponible aquí.

7 Ávila Ornelas, Roberto. “Control jurisdiccional de reformas constitucionales por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Derecho procesal constitucional. Colección INEHRM. Pp. 189-203.

8 Acción de Inconstitucionalidad 62/2019. Disponible aquí.

9 Caso Montero Aranguren y otros (Retén de Catia) Vs. Venezuela. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de julio de 2006. Serie C No. 150, párr. 78.

10 El Comité de Derechos Humanos, el Comité contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, el Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas o Involuntarias, los Relatores Especiales sobre la Tortura y sobre las Ejecuciones Extrajudiciales, Sumarias o Arbitrarias, la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.

11 Ver conferencia de prensa del Secretario Durazo del 4 de julio de 2019. Disponible aquí.

12 FLEPS, “Nueva Ley de Uso de la Fuerza: Criminalización de la protesta a nivel nacional”, Artículo 19, 21 de mayo de 2019. Disponible aquí.

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