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La planeación de la inversión en México: una decisión política
Cuando la inversión pública se planea, se coloca al servicio de la ciudadanía y coadyuva a la rendición de cuentas. Por el contrario, cuando la toma de decisiones es discrecional y responde a criterios subjetivos o políticos, tiende a identificar electores más que ciudadanos.  
Por Blog Invitado
18 de julio, 2019
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Por: Alejandro Alegría, Liliana Alvarado y Miguel Ángel Santibáñez

Un cuestionamiento recurrente de la opinión pública durante los últimos meses ha sido ¿qué criterios avalan la autorización y cancelación de grandes obras de infraestructura en México? ¿Cómo se puede corroborar que la utilización de los recursos en dichas obras sea óptima? ¿Existen contrapesos para la toma de decisiones políticas en la materia?

Un aspecto clave para el desarrollo de cualquier país es la planeación de la inversión. En el caso de México, cuando se revisa este proceso, se descubre que la planeación como tal es casi nula. Es decir, no contamos con las instancias, personal, presupuesto, experiencia y criterios necesarios para aprobar o rechazar los proyectos de inversión de manera objetiva. En la actualidad, las decisiones atienden en mayor medida a factores políticos, por lo que se requiere una política pública de planeación de la inversión que abarque todas las aristas del tema y además contemple desde el corto hasta el largo plazo.

En México, el gasto promedio de inversión aprobado por la Cámara de Diputados en los últimos cinco años fue de 738,069 mdp. Para 2019, fue de 715,628 mdp (3.6 por ciento del PIB), lo que significa una reducción de alrededor de 22,502 mdp (3.04 por ciento) respecto al promedio de lo asignado a este rubro entre 2014 y 2018. Cabe señalar que más de la mitad (51.7 por ciento) del gasto total en inversión se dedica a obra pública.

Gran parte de la planeación de la inversión debería llevarse a cabo por medio del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), que se encuentra adscrito a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Sin embargo, no cuenta con una ley que le dé sustento y se encuentra prácticamente en el abandono. Para que un sistema pudiera considerarse como tal, sería necesario que cuente con reglas, actores, órganos y procedimientos. Sin embargo, el SNIP en México no cumple con las características antes descritas.

Por el contrario, la Unidad de Inversiones (UI) de la SHCP funge como el ente “rector” de la planeación de la inversión a nivel federal. Dentro de sus principales funciones se encuentran integrar y administrar la cartera de Programas y Proyectos de Inversión (PPI) con base en la evaluación, información y prioridades que presentan las propias dependencias. Además, expide lineamientos en materia de planeación, evaluación, registro y seguimiento de la rentabilidad y ejercicio de los PPI, con lo cual debería dar certeza de su viabilidad. No obstante, su situación es débil debido a una reducida asignación de recursos humanos y económicos.

Por su parte, el Centro de Estudios para la Preparación y Evaluación Socioeconómica de Proyectos (CEPEP), tiene como propósito coadyuvar en la evaluación socioeconómica de PPI para todos los niveles de gobierno. A su vez, la Comisión Intersecretarial de Gasto Público, Financiamiento y Desincorporación es la encargada de hacer una prelación de los PPI que solicitan las Dependencias para su incorporación en el Presupuesto de Egresos de la Federación.

Actualmente, el proceso de decisión de la inversión (que no planeación de la inversión) se da de la siguiente manera. Las dependencias del gobierno federal consideran los criterios metodológicos que señala el CEPEP para realizar estudios de costo-beneficio de cada PPI, así como de factibilidades legal, social y ambiental. Posteriormente lo ingresan a la UI de la SHCP para su revisión y posible asignación de Clave de Cartera. Con base en lo anterior, la SHCP integra los PPI que cumplieron los requisitos en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF) que es enviado a la Cámara de Diputados para su discusión y aprobación.

Este proceso se ha convertido en un mero cumplimiento de requisitos. Algunas de sus etapas tienen muchas debilidades, como son: falta de rigurosidad técnica, falta de recursos materiales, humanos y financieros. También presenta carencias en términos metodológicos, procedimentales y de falta de criterios para la toma de decisiones. Debido a las carencias institucionales y normativas aquí enlistadas, los PPI presentan diversa problemática. Todo ello indica claramente que el proceso se podría fortalecer y que existe un gran espacio de mejora. En este sentido, México dispone de un endeble proceso de decisión de la obra pública, cuando debería contar con un sólido esquema de planeación de la inversión.

Un caso aparte lo constituyen aquellos grandes PPI que cada nueva administración busca impulsar como su legado. Éstos, primero son incluídos en el PPEF y después son regularizados para cumplir los requisitos como todos los PPI, a fin de recibir su Clave de Cartera. Este es el caso del Nuevo Aeropuerto en Santa Lucía o el Tren Maya, para los cuales no existen los permisos ni los estudios correspondientes. De igual forma, contamos con PPI con poca viabilidad, como la Refinería de “Dos Bocas” en Tabasco. Es decir, estos proyectos son un caso grave debido a que no recorren el proceso descrito anteriormente.

Por naturaleza, la planeación de la inversión pública y la discrecionalidad son excluyentes. En países donde se planea detalladamente, se reduce el espacio para la discrecionalidad. De este modo, la planeación de la inversión pública se coloca al servicio de la ciudadanía y coadyuva a la rendición de cuentas. Por el contrario, cuando la toma de decisiones es discrecional y responde a criterios subjetivos o políticos, tiende a identificar electores más que ciudadanos.

El proceso de decisión de la inversión que se aplica en México conduce a una serie de fallas como son: obras presidenciales a raíz de promesas electorales, obras inconclusas o de baja calidad, sobrecostos, mayor tiempo de ejecución, falta de criterios de priorización de proyectos, planeación cortoplacista y uso político de la obra pública.

A diferencia de México, hay países donde la planeación de la inversión se encuentra muy sistematizada y coadyuva a la buena conducción política y administrativa del país. Chile desarrolló exitosamente un sistema de planeación de la inversión denominado Sistema Nacional de Inversión (SNI), que cuenta con su propia ley, lo cual le dota de una considerable fortaleza. En dicho país los proyectos de inversión son evaluados por la División de Evaluación Social e Inversiones. La División cuenta con un cuerpo de evaluadores expertos que permanece independiente a los cambios de administración, dispone de recursos suficientes y un gran reconocimiento social por realizar una labor que la opinión pública reconoce como profesional e imparcial.

En México es necesario fortalecer y utilizar el SNIP, ya que actualmente solo existe en el papel. En este sentido, un primer paso es dotarlo de una ley propia que le de sustento. Una vez configurado el sistema, sería necesario fortalecer a la unidad encargada de llevar a cabo las evaluaciones de los PPI. Esta unidad requeriría contar con todos los recursos que le den fortaleza para evaluar adecuadamente los PPI.

La planeación de la inversión es una asignatura pendiente en México. Además, la inversión pública es un detonante de la economía que ha sido desaprovechado. Si la inversión pública no se lleva a cabo de una manera planeada y si sus niveles se mantienen bajos, no se podrá disminuir la pobreza y la desigualdad ni tampoco alcanzar un mayor crecimiento económico1. Por lo tanto, se requiere hacer un análisis serio de cómo México podría mejorar su proceso de planeación de la inversión, tomando en consideración las mejores prácticas internacionales.

* Alejandro Alegría, Liliana Alvarado y Miguel Ángel Santibáñez son especialistas en finanzas públicas de Ethos Laboratorio de Políticas Públicas (@ethoslabmx).

 

1Recientemente el gobierno y el sector privado han empezado a tomar algunas medidas para elevar la inversión (principalmente privada). En febrero de 2019 se creó el Consejo para el Fomento de la Inversión, el empleo y el Crecimiento Económico. El 14 de junio de 2019 se iniciaron las “juntas de enlace regionales con líderes empresariales”.

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