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Las nuevas políticas fiscales al tabaco, ¿son suficientes?
Si realmente se quiere disminuir el consumo del tabaco a través de impuestos, la actualización periódica de la cuota fija tendría que ser a niveles por encima de la inflación.
Por Rodrigo Bolaños Suárez
11 de septiembre, 2019
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A nivel global, la epidemia del tabaquismo es uno de los mayores retos para la salud pública. De acuerdo con las últimas cifras de la OMS, alrededor del mundo más de ocho millones de personas fallecen directa o indirectamente por causa de esta sustancia. México no está exento de este problema: se estima que alrededor de 8.4% de las muertes anuales son producto de las enfermedades relacionadas con su consumo. Además su consumo tiene consecuencias económicos, sociales y ambientales, como mayor contaminación y pobreza.  No obstante, a pesar de sus efectos negativos, las políticas públicas para disminuir su control no han sido eficientes, dado que los últimos datos revelan que actualmente 1 de cada 5 mexicanos mayores de 12 años fuma.

La situación antes descrita se debe principalmente a que uno de los instrumentos más efectivos para desincentivar el consumo de tabaco, como lo son los impuestos, no ha sido efectivo en su propósito. Dentro de sus defectos más notorios está que, desde el año de su aprobación (2010), uno de los dos componentes de este impuesto, la cuota fija de 35 centavos que se cobra por cada cigarro que contiene la cajetilla, no se había actualizado, por lo que en términos reales, debido a la inflación y a los aumentos en el poder adquisitivo de los individuos, el impuesto día con día representaba una carga menor. En otras palabras, a pesar de los impuestos, con el tiempo el consumo de cigarros se ha vuelto más asequible. Incluso, de acuerdo a estimaciones de Ethos, esto ha significado una pérdida recaudatoria de al menos 1,889 mdp entre 2013 y 2017.

Esto último es particularmente grave si se considera que, en términos de finanzas públicas, el tabaquismo representa una carga de alrededor de 75 mil millones de pesos, cerca del 6.6% del gasto anual en salud. Estos costos son tan elevados que la recaudación del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) al tabaco apenas alcanzaría para cubrir la mitad de estos costos, sin contar las actividades que buscan la prevención y cesación del tabaco.

En ese sentido, resulta positivo que en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para 2020 se busque hacer modificaciones que aumenten la eficiencia de este tributo. Si bien el componente ad valorem del 160% que se impone sobre la totalidad del precio no se modifica, la propuesta busca subsanar la desactualización inflacionaria de la cuota fija al incrementarla a 49.8 centavos, además de que se incluye un mecanismo de actualización para que año con año dicha tarifa se renueve en este tenor. Sin duda, esto es un paso importante para que el impuesto cumpla con su propósito de inhibir el consumo del tabaco, sin embargo, no es suficiente para garantizar un cambio significativo en términos de la salud pública.

Un estudio reciente elaborado por Ethos, en el cual se analizó las políticas públicas fiscales para el control del tabaco, se plantea que, si realmente se quiere disminuir el consumo del tabaco a través de impuestos, la actualización periódica de la cuota fija tendría que ser a niveles por encima de la inflación. De otro modo, el número de personas y cajetillas que se consumen se quedarán congelados en el tiempo, en lugar de continuar disminuyendo. Además, una medida como la propuesta en nuestro documento, acercaría a México a una carga total de impuestos del 75% (como lo recomienda la OMS). En contraste, los cambios propuestos en la Iniciativa de la Ley de Ingresos para el 2020 significan que el IEPS al tabaco tan sólo representará 69% del precio final del producto y así se mantendrá por la insuficiente actualización. Incluso, para llegar al porcentaje deseado también debería discutirse una actualización del ad valorem.

Otras reformas complementarias que deberían implementarse se relacionan con el destino de estos impuestos. Salvo por el 8% del IEPS al tabaco que se destina a las Participaciones Federales, no es posible conocer en qué y cómo se utilizan estos recursos, debido a que su totalidad se destina al gasto público en general, sin considerar que una porción de éste podría etiquetarse para actividades de prevención, atención y tratamiento del tabaquismo, como lo hacen Tailandia, Vietnam, Filipinas o Panamá, por ejemplo.

Además de lo anterior, los recursos que se destinan a las actividades de control de tabaco resultan irrastreables debido a la forma en la que se presenta la información. En el caso del principal programa que existe para este fin, el Programa para la Prevención y Atención Contra las Adicciones de la Secretaría de Salud, no se puede saber qué proporción de éste se dedica al tema del tabaco, dado que sus indicadores miden el control y prevención de las adicciones en general, sin que se haga distinción entre tabaco, alcohol y drogas ilícitas. Al respecto, el PPEF le asigna al programa 1,385 mdp, casi 1% menos que el año pasado (en términos reales).

Es importante no olvidar que, una de las causas por las que el impuesto no se había actualizado es precisamente por las presiones que el sector privado ha ejercido. Por ello, también es necesaria una adecuada implementación  del artículo 5.3 del Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco, que busca eliminar la interferencia indebida de la industria tabacalera en el diseño e implementación de las políticas públicas de salud. Esta interferencia también ha influido en el lento progreso de medidas más fuertes para evitar en su totalidad el humo del cigarro en espacios cerrados; en los resquicios aún existentes dentro las prohibiciones sobre publicidad, promoción y patrocinio, o en que las advertencias en las cajetillas de los peligros del cigarro  estén aún lejos de los estándares internacionales, por mencionar sólo algunos rubros que también deberían discutirse y defenderse de intereses ajenos al bien público.

Un último aspecto de mejora se encuentra en la aplicación de medidas que busquen inhibir el consumo de los Sistemas Electrónicos de Administración de Nicotina (SEAN), o cigarrillos electrónicos, que son populares entre los fumadores más jóvenes y entre los consumidores que buscan abandonar el tabaco. Aunque existen posiciones encontradas sobre si son saludables o no, en su último reporte, la OMS asegura que, sin duda, los SEAN no son inocuos y  por lo mismo deberían ser sujetos a regulación e impuestos,  como lo ha sugerido también el Banco Mundial.

Considerando lo expuesto, es claro que la medida fiscales propuestas en el paquete económico no son suficientes para disminuir el tabaquismo. A manera de recuento, el incremento y actualización de la cuota fija al tabaco no será suficiente si sólo se hace respecto a la inflación, y los efectos que tenga se disolverán si no se reforma también cómo estos recursos se gastan, en especial lo que se destina a las actividades antitabáquicas como la  prevención, cesación y a la atención. Ello también deberá complementarse con una mejor gobernanza del sector, para evitar la captura regulatoria por parte de la industria tabacalera, acompañado de una seria discusión acerca de la regulación del cigarro electrónico. 

* Rodrigo Bolaños Suárez es investigador de Ethos Laboratorio de Políticas Públicas (@ethoslabmx).

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