Por: Integralia Consultores

La semana pasada se declaró válida la reforma constitucional en materia político-electoral. Es probable que esta semana sea promulgada por el presidente de la República y entonces empezarán a correr los plazos para aprobar la legislación secundaria y para integrar el nuevo Instituto Nacional Electoral (INE), así como para nombrar a los consejeros de los institutos electorales de los estados. Aquí una revisión del contenido de la reforma, así como de los aspectos positivos y negativos según Integralia Consultores, cuyo director general es Luis Carlos Ugalde, ex presidente del IFE.

1. Las reformas a los procedimientos electorales

• Se crea el Instituto Nacional de Elecciones (INE), que sustituye al IFE en la organización y vigilancia de las elecciones federales. Se coordinará con los órganos locales para las elecciones estatales. El número de consejeros electorales federales pasa de nueve a 11 con una duración de nueve años en el cargo.
• Se elimina la prohibición de hacer campañas negativas (denigración), pero se conserva la proscripción a las expresiones de calumnia a las personas.
• Se mandata legislar tres leyes nuevas: de procedimientos electorales, de partidos políticos y de delitos electorales. Asimismo, una ley reglamentaria del artículo 134 constitucional (propaganda gubernamental).
• Los institutos electorales locales homologarán su número de consejeros a siete, todos nombrados directamente por el INE para un periodo de siete años sin reelección.
• Se establece la nulidad de elecciones cuando un candidato rebase por más de 5 por ciento el tope de gasto de campaña, que reciba o utilice recursos ilícitos o compre cobertura informativa o tiempos en radio y televisión. La nulidad procederá cuando la violación sea determinante para el resultado y se establece que esto ocurrirá cuando la diferencia entre el primero y segundo lugares sea menor a 5 por ciento de la votación.
• Se incrementa de dos a tres por ciento el umbral de votos necesario para que un partido conserve su registro.
• Se reduce el tiempo entre la elección presidencial y la toma de protesta del candidato ganador: será ahora el 1° de octubre en lugar del 1° de diciembre.
• Se establece paridad absoluta en las candidaturas para el Congreso federal: deberán ser mitad hombres y mitad mujeres (la cuota todavía vigente se fijó en 2007 con 60-40, mientras que entre 1996 y 2007 fue de 70-30).

Aspectos positivos

• Se elimina la prohibición de hacer campañas negativas (denigración) que saturó a las autoridades electorales de quejas y litigios que en ocasiones se usaban como propaganda de campaña y que además restringía la libertad de expresión.
• El adelanto de la toma de posesión del presidente electo agilizará la transición entre administraciones.
• La homologación del número y duración en el cargo de los consejeros electorales de los órganos estatales puede contribuir a una mayor independencia con respecto a los gobiernos estatales.
• Si se diseña correctamente, la ley reglamentaria del artículo 134 puede ayudar a moderar los gastos de comunicación social y a ordenar el mercado de medios de comunicación en México —buena parte del cual vive no de sus lectores o radioescuchas, sino del dinero público.
• Los procedimientos especiales sancionadores (PES) serán resueltos ahora por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con lo que se reduce la saturación de trabajo del Instituto Nacional Electoral, que sólo tendrá que realizar la investigación de las impugnaciones y dejará su resolución al tribunal.
• Se mejora el nombramiento de los consejeros electorales. Ahora participará un comité técnico integrado por siete personas: tres nombrados por la Junta de Coordinación Política de Diputados, dos por la Comisión Nacional de Derechos Humanos y dos por el IFAI. En segunda instancia interviene la Junta de Coordinación Política, que es la encargada de la negociación política. Sin embargo, en caso de que no se logre un acuerdo se prevé un proceso de insaculación, y si la Cámara incumple el plazo legal se prevé un “castigo”: el procedimiento pasa a la Suprema Corte para que ésta insacule a los consejeros.

Aspectos negativos

• Las nuevas atribuciones del INE saturarán su capacidad operativa y pueden causar un desempeño deficiente (Principio de Peter).
• La facultad de atracción de elecciones locales por parte del Instituto estimulará el conflicto político pre-electoral, pues los partidos de oposición en los estados buscarán casi siempre que el Instituto atraiga la elección para evitar que el gobernador del partido en el poder intente influir en favor de su candidato. La dificultad para definir con precisión cuándo el INE deberá asumir la organización de las elecciones locales será un problema mayor y restará objetividad y certeza a los comicios en México. Esto puede provocar que el proceso electoral se comience a viciar antes de su inicio formal.
• La facultad de nombramiento de todos los consejeros electorales de los estados plantea dos problemas: por una parte, insuficiencia de información para que el INE designe a los funcionarios más aptos e imparciales; por otra parte, que la negociación política que antes se daba en los estados y que ahora ocurrirá al interior del INE, genere presión y politice aún más a la institución. Es previsible que los partidos continuarán presionando para influir en el nombramiento de los consejeros electorales locales.
• La facultad del INE de remover a consejeros de los organismos públicos locales puede estimular presiones constantes sobre el Instituto para que destituya a consejeros selectivamente y nombre a otros. El problema se agrava por la dificultad de definir criterios claros de remoción, lo que incentivará el conflicto al interior del INE.
• Las nuevas causales de nulidad de la elección pueden institucionalizar el conflicto postelectoral. Es previsible que cada elección de gobernador, así como la presidencial, serán impugnadas y se solicitará su anulación por rebase del tope de campaña. Anteriormente sólo existían las causales genéricas para anular comicios por hechos ocurridos durante la jornada electoral, así como la causal abstracta, pero la Constitución no incluía la nulidad por irregularidades en los gastos de campaña (salvo casos excepcionales como el Distrito Federal). Como las campañas “exitosas” normalmente rebasan los topes de gasto, pero esta violación es muy difícil de acreditar, el nuevo sistema estimulará el litigio sin que haya un método de comprobación jurídico de las violaciones. Por lo tanto, las impugnaciones no resolverán el problema de la inequidad en las campañas políticas, pero si estimularán el litigio y el conflicto político.
• Se mantiene el nombramiento del contralor del Instituto en manos de la Cámara de Diputados, lo cual es en los hechos una forma de amenaza latente que afectará la autonomía del INE. Para agudizar el problema, se permite la reelección del contralor, lo que genera incentivos perversos para que busque cabildear con los partidos en el Congreso.
• La paridad de géneros en la nominación de candidatos al Congreso de la Unión parece una medida populista que puede contribuir a deteriorar la calidad de los cuadros legislativos. Apenas en 2007 se había establecido una cuota progresista en términos internacionales de 60-40, pero antes de evaluar los resultados de esta medida se pasa a una paridad que nadie reclamaba.

2. Las reformas al régimen político

• Se permite la reelección consecutiva de legisladores federales y locales. En el ámbito federal se permite hasta de 12 años (cuatro periodos para los diputados y dos para senadores), siempre y cuando el legislador sea postulado por el mismo partido. En el nivel local dependerá de lo que legisle cada congreso estatal.
• La Procuraduría General de la República (PGR) se convierte en Fiscalía General y tendrá dos fiscalías especializadas: delitos electorales y combate a la corrupción. El titular de la fiscalía será nombrado por nueve años con aprobación de una mayoría calificada del Senado. Podrá ser removido por el Ejecutivo a menos que una mayoría calificada en el Senado lo objete.
• Se establece la posibilidad de formar un gobierno de coalición que se regulará por el convenio y programa que sean aprobados por la mayoría de los miembros presentes del Senado. El convenio de coalición establecerá las causas de disolución.
• Si hay gobierno de coalición todos los integrantes del gabinete presidencial serán ratificados por el Senado, salvo el secretario de Relaciones Exteriores y los titulares de la Defensa Nacional y Marina.
• Si no se da un gobierno de coalición, la Cámara baja deberá ratificar al Secretario de Hacienda y el Senado al de Relaciones Exteriores.
• La estrategia de seguridad pública será aprobada por el Senado, mientras el Plan Nacional de Desarrollo por la Cámara de Diputados.
• El CONEVAL se convierte en un órgano autónomo que ya no dependerá del Ejecutivo a partir de 2018; los integrantes del Consejo serán avalados por mayoría calificada de la Cámara de Diputados.

Aspectos positivos

• La reelección de legisladores federales, locales y alcaldes abre la puerta para el desarrollo de carreras parlamentarias y municipales, lo que en su momento puede promover la profesionalización y especialización, así como una mayor rendición de cuentas. No obstante, los partidos establecieron un candado para evitar el fenómeno de los “chapulines”: condicionar la reelección a que el candidato se postule por el mismo partido que lo hizo la vez previa, salvo que haya perdido su militancia antes de la mitad de su mandato.
• La autonomía del CONEVAL debe evaluarse con cautela. Muchos celebran su nueva autonomía como si eso significara independencia e imparcialidad. Sin embargo, la integración colegiada puede dar pie al establecimiento de cuotas partidistas al momento de la designación de los consejeros y politizar una institución que ha tenido un desempeño imparcial y profesional. Lo que es necesario es que las evaluaciones del Consejo sean vinculantes para la aprobación del presupuesto, para que así tengan consecuencias y estimulen a que los gobiernos ejecuten bien los programas so pena de perder recursos.
• La autonomía de la Fiscalía General de la República puede contribuir a la despolitización de la procuración de justicia en México, aunque ello se logrará sólo si se profesionaliza la labor de los ministerios públicos.
• El nombramiento y remoción del Fiscal General establece plazos y sanciones para evitar cuellos de botella que impidan el nombramiento. Se establece una duración de nueve años del cargo, lo cual estimula la independencia respecto al Poder Ejecutivo.

Aspectos negativos

• Aunque el CONEVAL será un organismo autónomo, su titular y los consejeros serán nombrados por la Cámara de Diputados, lo que puede politizar a este organismo.
• El Senado debe aprobar la Estrategia de Seguridad Pública, lo que puede retrasar la implementación de líneas de acción. Esta situación puede resultar riesgosa en situaciones de violencia como las que se han registrado en los últimos años.
• La aprobación del Plan Nacional de Desarrollo por la Cámara de Diputados puede convertir a este documento en una pieza retórica, políticamente correcta y reducir su utilidad como eje rector del gobierno.

3. ¿Qué sigue?

• El Congreso deberá expedir diversas normas a más tardar el 30 de abril de 2014:
  • La Ley General que regule a los partidos políticos nacionales y locales;
  • La Ley General que regule los procedimientos electorales;
  • La Ley General en materia de delitos electorales, y
  • La Ley Reglamentaria del Artículo 134.
  • Después de la entrada en vigor de este decreto:
    • Se nombrará al Fiscal General de la República, pero existe el transitorio décimo sexto que establece que el Procurador General que se encuentre en funciones al expedirse las leyes secundarias y declaratoria de autonomía de la Fiscalía quedará designado como Fiscal General, y éste tiene 30 días para expedir el acuerdo de creación de la fiscalía especializada en combate a la corrupción. Los fiscales nombrados para este periodo durarán hasta el 30 de noviembre de 2018, cuando tendrán que ser reemplazados.
    • En un plazo de 60 días naturales deberá integrase el CONEVAL y elegirse a los primeros 5 consejeros de forma que queden escalonados para su remoción.
    • Existe un plazo de 120 días naturales para la integración del INE. Con objeto de que asegurar el escalonamiento, en este periodo deben presentarse las siguientes listas:
      • Tres listas para elegir a tres consejeros que durarán tres años en su cargo.
      • Cuatro listas para elegir a cuatro consejeros que durarán seis años en su cargo.
      • Tres listas para elegir a tres consejeros que durarán nueve años en su cargo.
      • Una lista para elegir al Consejero Presidente que durará nueve años en su cargo.
      • No queda claro qué pasará con la lista de candidatos a Consejeros Electorales que se elaboró en 2013, antes de que se tomara la decisión de crear el INE.
      • Las adiciones, reformas y derogaciones que se refiere al Fiscal General de la Republica entrarán en vigor cuando se expidan las normas secundarias.
      • La reelección será aplicable a partir del proceso electoral de 2018, lo que significa que los diputados y alcaldes electos en 2018 podrán reelegirse en 2021 por primera vez y los senadores a partir de 2024.

       

     

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