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Los otros congresos: conformación de las legislaturas estatales en México
Discusiones cruciales para la sociedad mexicana se han dado en recintos legislativos locales, como la Ley para el Reconocimiento y la Atención de las Personas LGBTTTI, aprobada el 8 de julio de 2021 en el Congreso de la Ciudad de México, o la reciente reforma, del 5 de octubre de 2021, al Código Electoral de Oaxaca para que, a partir de los 12 años, las personas puedan elegir la identidad de género que aparecerá en su acta de nacimiento.
Por Sergio A. Bárcena Juárez, Oscar Medina Llanos y Julio Téllez del Río
3 de noviembre, 2021
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I. Introducción

En un sistema federal, como el mexicano, las legislaturas subnacionales importan. Ahí se procesan, entre otras propuestas, normas y nombramientos de carácter local. En estos órganos, también, cuando se tiene un sistema constitucional como el nuestro, la aprobación de las reformas a la Constitución depende de su visto bueno (mayoría calificada en al menos 17 de las 32). De ahí que analizar su integración, histórica y actual, resulta relevante.

Vale la pena recordar, por ejemplo, que en 2013 la coalición PRI-PVEM-PANAL reunía una mayoría de 2/3 partes en nueve congresos estatales. Pero si a esto se le agregaban los diputados locales del PAN, el “Pacto por México” controlaba holgadamente 21 asambleas estatales. Es por ello que la reforma energética propuesta por Enrique Peña fue aprobada por los congresos locales en menos de seis días, con un tiempo promedio de debate de 84 minutos. En este texto analizamos la conformación partidista de los congresos locales de México. Estos números estarán vigentes, en la mayoría de los estados, durante los próximos tres años, tomando en cuenta que en junio de 2021 renovaron todos los congresos locales de México —a excepción de Coahuila y de Quintana Roo.

II. Partidos políticos

Imaginemos que los 32 congresos estatales de México integran una gran asamblea. ¿Cómo se vería en términos de distribución partidista? En la Gráfica 1 se puede ver una representación visual de la integración de este órgano hipotético a partir de los datos actuales. Como es de imaginarse, Morena, con el 37%, sería el partido con más legisladores, seguido por el PAN con 19% y el PRI con 17%; los partidos chicos, junto con los que no tienen un registro nacional sino local, que puedan variar en torno a quién apoyan según el estado, estarían, aproximadamente, en el orden del 5%.

Gráfica 1. Proporción de legisladores de cada partido político con respecto al total de integrantes de todas las legislaturas locales en México (2021)

Nota: Elaboración propia.

Añadiendo a lo anterior, es importante mencionar que, como se dijo inicialmente, en 2021 más de 50 millones de mexicanos votamos para elegir 1,063 diputadas y diputados locales que conformarán 30 de los 32 congresos locales. Las únicas dos entidades que no vivieron un proceso para elegir su poder legislativo estatal fueron Coahuila y Quintana Roo. Así, si consideráramos 1,119 los asientos de las 32 legislaturas locales como una sola asamblea, incluyendo las de estos dos estados, tenemos la gráfica previa.

III. Cambios en el tiempo

A partir de la alternancia en el gobierno federal del año 2000, la conformación partidista de los congresos estatales fue relativamente estable. En primer lugar, existía un marcado tripartidismo, con el PRI como fuerza política más importante, seguido por el PAN y el PRD. Importa hacer notar que desde el año 2000 estos tres partidos fueron perdiendo paulatinamente su presencia en las asambleas subnacionales. No obstante, después de 2012, el PRI comenzó a registrar una caída considerable en cuanto al porcentaje de sus legisladores locales, mientras que los otros dos partidos mayoritarios, PAN y PRD, mantuvieron un descenso relativamente estable.

La irrupción de Morena en el escenario electoral del país modificó este tripartidismo: el nuevo partido, fundado en 2014, tuvo un ascenso vertiginoso en cuanto a su presencia en los congresos locales. Después, Morena pasó de tener un promedio del 5% de presencia en los congresos locales en 2015, a convertirse en la fuerza partidista más numerosa en las asambleas subnacionales a partir de 2018. En la Gráfica 2 se puede ver el el declive de los tres partidos tradicionales (acentuado en el caso del PRI a partir de 2012) y el ascenso de Morena como el principal instituto político en términos de representación legislativa local.

Gráfica 2. Porcentaje de legisladores por partido político con respecto al total de integrantes de todas las legislaturas locales en México a lo largo del tiempo (2020-2021)

Nota: Elaboración propia. Las líneas indican los promedios porcentuales de diputaciones locales ocupadas por cada partido entre 2000 y 2021. Las bandas claras alrededor de las líneas señalan el error estándar de cada grupo observado. Los porcentajes consideran el partido por el que el legislador accedió al órgano legislativo local en función de los convenios de coalición avalados por los institutos electorales estatales. Los datos no estiman transfuguismo o cambios de partido posteriores a la toma de protesta.

Con el objeto de proporcionar mayor claridad a la distribución partidista local, decidimos hacer una comparación entre la configuración legislativa actual y la que se tenía en las antes de la elección de junio de 2021. Véase, para lo anterior, la Gráfica 3.

Gráfica 3. Porcentaje de legisladores por partido político con respecto al total de integrantes de todas las legislaturas locales en México (2018 vs. 2021)

Nota: Elaboración propia.

Un aspecto relevante de la gráfica anterior es que prácticamente todos los partidos grandes ampliaron o mantuvieron su umbral de representación en 2021 con respecto de la integración previa de los congresos locales. Morena fue el partido que reportó mayor crecimiento: aumentó 3% en 2021 con respecto de lo electo en 2018, 2019 y 2020. El PRI y MC, por su parte, mejoraron su participación en congresos locales en 1.6%, mientras que el PAN permaneció igual. Los partidos perdedores de 2021 fueron el PT (reducción de 2.4% con respecto de las conformaciones actuales), el PRD (que perdió el 1,4% de su representación subnacional) y los partidos locales que perdieron casi el 4% de su presencia local con respecto de la elección anterior.

Si bien la coalición opositora “Va por México” se conformó hasta 2021, aquí hacemos el ejercicio de sumar los partidos de esta coalición como si se hubiera generado desde 2018. El resultado es que esta agrupación, conformada por PAN, PRI y PRD, se mantuvo con mayoría absoluta en 5 congresos (tanto antes como después de la elección de 2021). Sin embargo, tras el proceso electoral intermedio de 2021, ganó una mayoría calificada en la asamblea local de Yucatán –antes no tenía este tipo de mayoría en ningún congreso. Para ilustrar lo anterior, presentamos, a continuación, la Gráfica 4.

Gráfica 4. Porcentaje de tipos de mayoría legislativa por coalición (“Juntos Hacemos Historia”, JHH, y “Va por México”, Va) en todas las legislaturas locales en México (2018 vs. 2021)

Nota: Elaboración propia.

IV. Mayorías y gobernadores

De los 32 congresos subnacionales, únicamente en 6 (19%) el partido o coalición del gobernador no es el mismo que el partido o coalición que tiene el mayor número de integrantes en el congreso. Estos son: Hidalgo, Michoacán, Nuevo León, Oaxaca, San Luis Potosí y Tamaulipas. En los 26 (81%) órganos legislativos restantes, hay un empate en ambas variables. Ya sea que coincidan o no, la proporción del número de legisladores que pertenecen al partido o coalición mayoritaria en cada legislatura local presente una variación. Se tiene, por ejemplo, el caso del Congreso de Nuevo León en el que el PAN, el grupo parlamentario con más legisladores, tiene el 36% del total de los integrantes de la legislatura (en este caso el gobernador fue electo como candidato de MC); o el caso del Congreso de Chiapas, en donde el gobernador cuenta con el apoyo de los integrantes “Juntos Hacemos Historia en Chiapas” (Morena, PVEM, PT, Chiapas Unido y Podemos Mover a Chiapas), que componen el 86% de la asamblea local. A continuación se presenta un mapa en el que se puede visualizar el tamaño del partido o coalición mayoritaria (que más integrantes tiene en el pleno local) por entidad federativa.

Gráfica 5. Proporción de legisladores del partido político o coalición electoral mayoritaria con respecto al total de integrantes de la legislatura en cada entidad federativa en México (2021) (entre más obscuro sea el color, mayor es la proporción)

Nota: Elaboración propia.

En este sentido, en cuanto la conformación de las asambleas, Morena y sus distintos partidos coaligados, bajo el nombre de “Juntos Hacemos Historia”, reúnen una mayoría absoluta (la mitad más uno de la asamblea) en 9 congresos subnacionales. Asimismo, esta coalición logró juntar una mayoría calificada (2/3 partes de la asamblea) en 6 legislaturas estatales. Por su parte, los partidos integrantes de la coalición “Va por México” tienen mayoría absoluta en 5 congresos locales, y calificada en uno. Finalmente, existen 11 parlamentos subnacionales donde ningún partido reúne algún tipo de mayoría. Dentro de esos 11, “Juntos Hacemos Historia”, considerada como una sola bancada, es la más numerosa en 5, “Va por México”, por su parte, que agrupa a PAN, PRI y PRD, lo es en otras 5, y, finalmente, MC en 1.

La relación entre el Ejecutivo y el Legislativo local está fuertemente mediada por un aspecto llamado “contingente legislativo del gobernador”. Se asume que un gobernador que cuenta con una amplia mayoría, igual o superior a dos terceras partes del congreso local, tiene la capacidad de implementar reformas y virajes de política pública acordes con su programa de gobierno sin grandes contratiempos en el congreso. Por el contrario, un gobernador cuyo partido no reúne una mayoría congresional, se enfrenta a negociaciones complicadas cada vez que requiere hacer alguna reforma o implementar su presupuesto anual.

En la Gráfica 6 se indica el porcentaje promedio de apoyo legislativo de los distintos gobernadores que han tomado posesión desde el año 2000 en México. En él se pueden observar tres cosas. La primera es que, hasta 2012, hubo una tendencia al alza en el porcentaje de diputaciones ganadas por el mismo partido o coalición del presidente. Posteriormente esa tendencia se revirtió y comienzo a descender para tener un repunte hacia 2018 y 2021. Es decir que, entre 2000 y 2012, los ciudadanos se inclinaban cada vez más hacia emitir un voto unificado (mismo partido para gobernador que para diputados locales). Sin embargo, a partir de 2012 el votante pereció hacerse más escépticos de darle mayorías a los gobernadores, pero en 2018 el voto unificado volvió a ser el más común.

Gráfica 6. Proporción promedio de apoyo electoral legislativo recibido por los gobernadores de México, con y sin coaliciones (2000-2021)

Nota: Elaboración propia. Los puntos representan una elección local. Las líneas indican el porcentaje promedio de legisladores pertenecientes al partido del gobernador. Las franjas alrededor de las líneas marcan los errores estándar.

Otro aspecto que resaltar de esta última gráfica es que, a partir de 2006 las coaliciones electorales han sido determinantes para que los gobernadores puedan tener más apoyo en la cámara. Si bien no todas las coaliciones electorales se han traducido en coaliciones de gobierno, al menos puede decirse que un Ejecutivo local puede tener mayor margen de maniobra cuando entra apoyado por una coalición, lo cual ha sido el común denominados desde 2012. Medido con coaliciones, el apoyo promedio de los gobernadores ha estado cercano al 50% a lo largo de estos 21 años. Lo que nos lleva a concluir que buena parte de los Ejecutivos locales han tenido que negociar sus agendas y proyectos con al menos otro partido de la oposición.

Analizado en trienios, el porcentaje de congresos con algún tipo de mayoría para los gobernadores parece expresar una historia distinta. Como se puede observar la Gráfica 7, hay una marcada tendencia hacia cada vez menos gobernadores con mayoría absoluta en sus respectivas asambleas. A inicios de siglo, más del 60% de los gobernadores estaba respaldados por una mayoría absoluta en sus congresos locales. Sin embargo, ese porcentaje cae a su punto más bajo en 2021 con solamente 30% de los ejecutivos locales teniendo una mayoría de la mitad más uno en sus respectivas asambleas. Por el contrario, el porcentaje de gobernadores con mayoría calificada aumentó desde el 200 para llegar a su punto más alto en 2012. Esta cifra cayó estrepitosamente entre 2015 y 2017, pero a partir de 2018 el porcentaje de ejecutivos ocales con mayorías calificadas ha ido en aumento para llegar a su máximo histórico de 20% en 2021.

Gráfica 7. Proporción de legislaturas locales en México según el tipo de mayoría legislativa del partido/coalición de los gobernadores en turno (2000-2021)

Nota: Elaboración propia.

Si se toma en cuenta la relación entre el gobernador y el congreso local en términos partidistas, nuevamente se puede observar la depreciación electoral del PRI a lo largo del tiempo, pues a partir de 2012 los gobernadores de este partido comenzaron a tener contingentes de apoyo parlamentario local cada vez menores. De promediar 55% de asientos antes de 2012, los gobernadores de este partido tienen actualmente un promedio de apoyo cercano al 20% en los congresos locales. Los gobernadores del PAN, por su parte, han mantenido niveles de respaldo legislativo muy similares a lo largo de los años. Mientras que los gobernadores del PRD han notado una mayor variación en el tiempo teniendo en cuenta que el último gobernador del este partido fue electo en 2015 (Silvano Aureoles de Michoacán). Finalmente, nótese cómo desde los primeros gobernadores electos de Morena en 2018 (CDMX, Morelos, Tabasco, Veracruz y Chiapas) los ejecutivos locales de este partido han tenido un contingente parlamentario cercano al 60%. Para ilustrar lo anterior, se presenta la Gráfica 8.

Gráfica 8. Proporción de diputaciones del partido o coalición del gobernador en turno en las legislaturas locales en México (2000-2021)

Nota: Las líneas indican el porcentaje promedio de legisladores pertenecientes al partido del gobernador. Las franjas alrededor de las líneas marcan los errores estándar. El gráfico excluye las 5 gubernaturas ganadas por “Va por México” en 2021, así como las 2 gubernaturas de MC y la ejercida por un candidato independiente. Se excluye también la gubernatura ganada por la coalición PVEM-PT en 2021. Los datos no estiman transfuguismo o cambios de partido posteriores a la toma de protesta.

Para concluir este apartado, nos concentramos únicamente en los últimos dos periodos de conformación de congresos locales. Antes de la elección de 2021, los 7 gobernadores de Morena (con sus respectivas coaliciones) tenían algún tipo de mayoría en 6 congresos locales, lo que representaba el 85% de asambleas nacionales con apoyo mayoritario para el gobernador de Morena. En ese mismo periodo los gobernadores del PRI, PAN y PRD tenían un contingente mayoritario en 5 de 23 congresos (22%). Como se observa en la Gráfica 9, tras la elección de 2021 se redujo el porcentaje de gobernadores morenistas con algún tipo de mayoría, pasando de 85% a 63%. Sin embargo, la proporción de gobernadores de esta coalición con mayoría calificada aumentó. Asimismo, a partir de 2021 Morena y sus coaliciones serán oposición con mayoría absoluta en 3 estados: Hidalgo, Oaxaca y Tamaulipas. Por su parte, la coalición “Va por México” aumentó (con respecto del periodo anterior) el porcentaje de sus gobernadores con alguna mayoría pasando del 22% al 45%. De igual manera el porcentaje de gobernadores de “Va por México” respaldados por una mayoría calificada, aumentó con respecto del periodo anterior. El único caso en que “Va por México” es la oposición con mayoría absoluta es en el Congreso de Michoacán.

Gráfica 9. Porcentaje de tipos de mayoría legislativa por coalición (“Juntos Hacemos Historia”, JHH, y “Va por México” Va) para el gobernador en turno en todas las legislaturas locales en México (2018 vs. 2021)

Nota: Elaboración propia. Los datos de 2021 incluyen como parte de la coalición aquellas elecciones donde no se firmaron convenios. Estos son: Guerrero y Tabasco por parte de Morena; y Aguascalientes, Guanajuato y Querétaro por parte del PAN).

 V. Conclusión

Discusiones cruciales para la sociedad mexicana, más allá del ámbito estrictamente nacional, se han dado en recintos legislativos locales. Por ejemplo, la Ley para el Reconocimiento y la Atención de las Personas LGBTTTI, aprobada el 8 de julio de 2021 en el Congreso de la Ciudad de México; o la reciente reforma, del 5 de octubre de 2021, al Código Electoral de Oaxaca para que, a partir de los 12 años, las personas puedan elegir la identidad de género que aparecerá en su acta de nacimiento. Lo anterior por mencionar un par de ejemplos de temas importantes que se discuten en los congresos locales en México. De ahí, entre otros motivos, que es relavante saber cómo están integrados, cómo ha variado su conformación a lo largo del tiempo y cómo los titutalres de los ejecutivos locales tienen mayor o menos dificultad para gobernar según el apoyo legislativo con el que cuenta. Y es que, a final de cuentas, en lo que al ámbito congresional nacional se refiere, hay vida más allá de Reforma e Insurgentes y San Lázaro.

* Sergio A. Bárcena Juárez (@SergioAbarcena) es Politólogo por el Tecnológico de Monterrey y la UNAM. Cofundador de Buró Parlamentario. Oscar Medina Llanos (@OscarMedll) es Politólogo por la UNAM. Integrante de Buró Parlamentario. Julio Téllez del Río (@JulioTellez) es Politólogo por el Tecnológico de Monterrey y el CIDE. Coordinador de Investigación de Buró Parlamentario (@BuroParlamento).

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