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Por cuál transformación voté: apuntes para una hoja de ruta alternativa III
México tiene hoy un proceso no sistemático, incompleto, atomizado e inconexo, cortoplacista y altamente discrecional para definir, formular, evaluar y ejecutar los proyectos y programas de inversión que requiere
Por Octavio Arellano Rabiela
12 de octubre, 2020
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Más y mejor inversión, pública y privada, es condición necesaria para crecer y distribuir. ¿Cómo lograr que se incremente sustancialmente con respecto a los niveles actuales, y que se destine a proyectos verdaderamente necesarios?

Este año, el tamaño de la economía se reducirá previsiblemente en un 10%, y se espera -conforme a las estimaciones oficiales- que el país crezca poco más de 4% en 2021, y poco más de 2% en cada uno de los años que restan del sexenio. Claramente, esta perspectiva es insuficiente y debemos buscar formas de mejorarla.

Los requisitos tradicionales para que la inversión privada, nacional y extranjera, fluya de manera incrementada, son ampliamente conocidos:

  • generar confianza (reglas claras, seguridad, estabilidad política, ambiente amigable);
  • dar facilidades (infraestructura de cabeza, servicios públicos de calidad, información pertinente, trámites ágiles, acompañamiento);
  • dar incentivos (reducción de impuestos, capacitación de personal, inversión pública complementaria, participación en proyectos públicos con certidumbre y que sean rentables, créditos de menor costo y mayor plazo).

Además, ahora es necesario que la inversión privada cumpla también con criterios de responsabilidad corporativa, social y ambiental.

Por el lado de la inversión pública, el problema más visible ha sido su drástica reducción como proporción del producto interno bruto (PIB), debido al bajo nivel de ingresos públicos y a la política expresa de mantener el déficit público al menor nivel posible. Las medidas tradicionales para incrementar la inversión pública son también ampliamente conocidas: elevar impuestos, aumentar la deuda, reducir gasto corriente.1

Pero aun suponiendo que estos requisitos y medidas se generan a corto plazo, y aumenta de manera sustancial el flujo de inversión pública y privada (para llegar a corto plazo al 25% del PIB), el problema de la calidad no se resuelve automáticamente. El hecho es que México tiene hoy un proceso no sistemático, incompleto, atomizado e inconexo, cortoplacista y altamente discrecional para definir, formular, evaluar y ejecutar los proyectos y programas de inversión que requiere.2

No siempre fue así. Clemente Ruiz Durán nos recuerda3 que en la época “preneoliberal” (el término es mío), en la década de los setentas del siglo pasado, el gobierno federal contaba con un área (la Dirección de Inversiones Públicas) dentro de la Secretaría de la Presidencia especializada en identificar, evaluar, ordenar, dar congruencia y proponer los proyectos de inversión pública que requería el país; desde carreteras y hospitales, hasta plantas de energía eléctrica y escuelas, o presas, proyectos de irrigación y producción agrícola. La propia Secretaría de la Presidencia fue la oficina de planeación y presupuestación del gobierno federal de 1958 a 1976,4 cuando desaparece para dar paso a la Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP) que estuvo vigente hasta 1992, cuando se elimina y asigna a la Secretaría de Hacienda algunas de sus funciones (minimizadas).

El impulso que se dio en el sexenio del presidente López Portillo (1976-1982) a la planeación y su vinculación con la identificación, formulación y ejecución de proyectos estratégicos de inversión pública5 fue muy importante. En esa época se formuló el primer Plan Global de Desarrollo y programa de desarrollo industrial de la época moderna. La labor que desarrolla Miguel de la Madrid al frente de la SPP lo proyecta como candidato a la presidencia. En enero de1983, recién iniciado el nuevo sexenio, se publica en el Diario Oficial de la Federación la Ley de Planeación, vigente hasta la fecha, aunque con muchos cambios en el camino. Un mes después, se eleva a rango constitucional la rectoría del Estado sobre el desarrollo del país, y su obligación de organizar un sistema nacional de planeación democrática.

La crisis permanente que se vivió durante el sexenio de Miguel de la Madrid hizo que la planeación fuera un mero ejercicio retórico. Y en ese estatus se ha mantenido hasta la fecha. Se siguen elaborando planes de desarrollo sexenales y programas sectoriales, regionales y especiales que derivan de ellos, que tienen una vinculación endeble y casuística con los proyectos de inversión pública que se ejecutan. Carecen además de un hilo conductor de largo plazo, como si el país fuera otro cada seis años.6

Fue hasta 2015 cuando se incorporó a la Ley de Planeación la obligación de formular una política nacional de fomento económico con visión de largo plazo (a 20 años). Y fue hasta febrero de 2018 cuando se modificó nuevamente la Ley de Planeación para establecer la necesidad de fortalecer la participación de los gobiernos estatales, de la sociedad y de los particulares en el proceso de planeación del país; de lograr una mayor vinculación de la ley de ingresos y el presupuesto de egresos con las prioridades de la planeación nacional, y de elaborar un reglamento -en un plazo perentorio de seis meses- que precisara entre otras cosas la organización, funcionamiento, finalidades, periodicidad y términos de la participación y consulta para la planeación nacional del desarrollo. Todo ello continúa siendo en la práctica una asignatura pendiente.

Es en este contexto que una verdadera transformación del país requiere de medidas a fondo y de innovación institucional para que -aprovechando los cuadros técnicos que hay en diversas dependencias y entidades del sector público, en la academia y el sector privado7– se pueda integrar una instancia nacional encargada de la planeación de largo plazo del desarrollo del país, así como de la identificación, jerarquización, formulación, evaluación y propuesta de los programas y proyectos de inversión pública, en congruencia estrecha con las estrategias de desarrollo sectorial y regional definidas con el concurso amplio de todos los actores interesados.8

Se podría aprender de la experiencia de más de dos décadas de los institutos municipales de planeación (IMPLANes), de sus consejos deliberativos ciudadanos, de sus directivos trans-sexenales, del hecho de ser oficinas con la pericia técnica que no son autoridades, pero sí referentes obligados para la toma de decisiones. Más que una gran organización de jerarquía vertical, podría conformarse como una estructura de red de organizaciones horizontales que colaboran entre sí de acuerdo con la materia de trabajo.

Dentro de este esquema organizativo se haría prospectiva a gran escala: del país entero para identificar fortalezas y debilidades, amenazas y oportunidades; de regiones9, sectores e industrias específicas; de tecnologías, recursos y nuevos campos del conocimiento.10 También se depurarían y afinarían metodologías de planeación estratégica que ayudan a identificar y jerarquizar proyectos de inversión específicos; como son, por ejemplo:

La metodología de ciudades emergentes y sostenibles (CES), desarrollada por el BID, que podría ser materia de aplicación por parte de los IMPLANes en las zonas metropolitanas, ciudades grandes y medias

Tiene visión integral y de largo plazo. Incluye tres dimensiones: sostenibilidad ambiental y cambio climático (agua, aire, energía, residuos, vulnerabilidades), sostenibilidad urbana (uso del suelo, movilidad, actividades económicas, salud, educación, seguridad, desigualdad), y sostenibilidad fiscal y gobernabilidad (gestión pública, participación ciudadana, gasto público y fuentes de financiamiento).

Con una metodología como ésta, se podrían jerarquizar los programas de mejoramiento integral de organismos operadores de agua, incluyendo los proyectos de manejo y disposición de aguas residuales; las obras viales en función de una estrategia integral de movilidad y de crecimiento de las ciudades; los sistemas integrales de manejo y disposición de residuos sólidos; los requerimientos de energía con base en una estrategia de crecimiento económico bajo en carbono. Todo ello, con la actualización paralela de la información catastral y el impuesto predial, de manera que la autoridad municipal pueda ser copatrocinador de los proyectos.

Fuente: Guía Metodológica. Ciudades emergentes y sostenibles. BID.

Las estrategias de desarrollo territorial y desarrollo rural integral, que aplican la FAO, el IICA y la Unión Europea

Cabe mencionar, por ejemplo, la estrategia de desarrollo de base local (place-based) que planteó el “Informe Barca” en 2009 y que se ha convertido en el fundamento de la política regional de la Unión Europea. Tiene visión de largo plazo, está orientada a enfrentar la subutilización persistente del potencial y a reducir la exclusión social en localidades/zonas/regiones específicos a través de intervenciones externas y gobernanza multinivel. Dicha estrategia promueve el suministro de paquetes de bienes y servicios integrados y a la medida de los contextos, y detona cambios institucionales. Las intervenciones públicas descansan sobre el conocimiento local, son verificables y están sometidas a escrutinio público.11

Con base en programas de desarrollo territorial sería posible impulsar el crecimiento económico de abajo hacia arriba, con las comunidades y los actores locales, enfocando encadenamientos productivos y no proyectos aislados, con una visión integral y no sectorizada12. El apoyo financiero podría darse a través de fondos estatales o regionales creados ex profeso, para otorgar créditos de bajo costo, garantías, participación temporal en el capital de empresas, asistencia técnica, entre otros esquemas flexibles y ajustados a las necesidades de los proyectos.13

Los programas de gran visión por cuenca hidrológico-administrativa, desarrollados por CONAGUA y el IMTA

Se plantearon inicialmente para hacer ejercicios prospectivos a 20 años, considerando todos los usos del agua, incluyendo el ambiental, con el objetivo de gestionar la oferta y la demanda previstas, manteniendo la sustentabilidad en volumen y calidad de acuíferos y aguas superficiales. Se delimitaron 13 regiones hidrológico-administrativas en el país.14

Planeación y gestión de la construcción y mantenimiento de redes de caminos rurales y alimentadores, por zonas rurales aisladas; y la planeación y gestión de enlaces carreteros interurbanos por mesoregión, alternativos a los ejes troncales (ambas metodologías diseñadas por FIDESUR)

Una propuesta metodológica se refiere a la identificación y jerarquización de la construcción, ampliación y conservación de carreteras, fuera de los ejes troncales, con base en su impacto sobre el ordenamiento territorial, la conectividad entre ciudades medias y pequeñas, y la integración urbano-rural. La segunda metodología consiste en la jerarquización y optimización de la construcción, mejora y conservación de caminos rurales y alimentadores en función de redes dentro de zonas rurales aisladas, con participación de las comunidades.

Estrategias para el desarrollo de clústeres industriales y de innovación

Hay múltiples experiencias sobre las cuales aprender y mejorar (organizaciones mexicanas en torno a clústeres en diversas ramas/industrias como automotriz-autopartes, aeroespacial, dispositivos médicos, cuero-calzado, forestal-mueblero, electrónico, software y tecnologías de la información, plásticos, moldes-troqueles-herramentales, etc; en la Unión Europea, ONUDI, y OECD).15

Los programas maestros de desarrollo portuario que por ley todo puerto debe elaborar cada cinco años

Son el instrumento rector para la gestión de los puertos comerciales del país que se han constituido como Administraciones Portuarias Integrales (APIs). Su horizonte de planeación es a 20 años, pero se actualizan cada 5. Deberían complementarse con la planeación de los modos de transporte terrestre, a fin de ampliar el enfoque a corredores intermodales, y prever el ordenamiento territorial correspondiente.

Debe reconocerse que dentro del proceso que se sigue en el gobierno federal para determinar los proyectos de inversión pública hay un componente que se denomina “Mecanismo de Planeación”, previsto en la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (artículo 34, fracción I), que constituye un marco estratégico que cada dependencia y entidad pública debe elaborar para dar contexto y explicar por qué son necesarios los proyectos que desea realizar, con un horizonte de planeación de tres años. Como es evidente, este ejercicio se ha vuelto un trámite más que el promotor del proyecto tiene que llenar para lograr que su iniciativa sea aprobada y reciba recursos presupuestarios.

Otra vertiente de trabajo del esquema institucional que se defina, sería la formación y actualización periódica de una cartera amplia de proyectos de inversión, con diferentes niveles de profundidad; no como un catálogo misceláneo e inconexo de iniciativas, sino como un árbol de oportunidades interconectadas y jerarquizadas que permita establecer prioridades e informar a los tomadores de decisiones. El proceso para integrar y evaluar gradualmente las ideas e iniciativas estaría homologado, de manera que pudieran compararse proyectos entre sí. Los proyectos de cierto tamaño hacia arriba (por ejemplo de más de mil millones de pesos) tendrían que ser objeto de deliberación pública entre los actores interesados, con base en información objetiva, suficiente y oportuna que se difundiría de manera amplia16.

En los últimos años, prácticamente todas las organizaciones internacionales con interés en promover el desarrollo, han abordado el tema de la mejora en los procesos institucionales para definir los proyectos de inversión pública. Esto es así porque se estima que más del 30% de los recursos gastados en crear y mantener infraestructura pública se pierden debido a ineficiencias. Algunas de estas organizaciones son:

  • El Fondo Monetario Internacional (FMI), con su publicación reciente (2020) “Well Spent: How Strong Infrastructure Governance can end Waste in Public Investment”.17
  • La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), y su publicación “Getting Infrastructure Right: The Ten Key Governance Challenges and Policy Options”; 2016.18
  • El Banco Mundial (BM), y su publicación “Prioritizing Infrastructure Investment: A Framework for Government Decision Making”; 2016.19
  • El Banco Interamericano de Desarrollo (BID), con su publicación “Pre-Investment in Infrastructure in Latin America and the Caribbean: Case Studies from Chile, Mexico, Peru and Uruguay”; 2015.20

Algunos países han realizado arreglos institucionales que se consideran ejemplo de buenas prácticas a nivel internacional, como Corea del Sur, Australia y Reino Unido.

En 2008, Australia constituyó por ley la entidad pública Infrastructure Australia, como “un cuerpo estatutario independiente con la misión de promover y jerarquizar la infraestructura significativa para el país”21 Esta entidad proporciona asesoría e investigación independientes a todos los niveles de gobierno, así como a inversionistas y dueños de la infraestructura sobre los proyectos y medidas que el país necesita para dar sustento al crecimiento económico y la calidad de vida. Para ello, cuenta con un cuerpo técnico y un consejo autónomo que nombra al director general, y que tiene la responsabilidad de hacer una auditoría estratégica de la infraestructura del país cada 5 años para integrar y mantener actualizados planes de infraestructura a 15 años que especifican las prioridades de cada sector. Infrastructure Australia trabaja con los distintos niveles de gobierno y con otras organizaciones en la identificación de las necesidades de inversión, utilizando un proceso gradual de análisis que convierte iniciativas en proyectos y les asigna un nivel de prioridad. Los sectores analizados son:

  • Transporte
  • Energía
  • Agua
  • Telecomunicaciones
  • Infraestructura social: salud y educación; espacios verdes, azules y recreación; arte y cultura; vivienda social; servicios de justicia y emergencia.

En términos generales, las etapas del proceso técnico incluyen lo siguiente:

En este caso, se muestra cómo los procesos técnicos dan soporte a los procesos políticos. Los proyectos y programas de inversión pública no son resultado de un proceso meramente tecnocrático, pero tampoco están sujetos a veleidades y caprichos políticos sin fundamento.

Los proyectos de inversión pública que son insignia de la actual administración federal muestran la urgente necesidad de transformar la manera en que se identifican y jerarquizan los proyectos, en que se analizan sus impactos (económicos, sociales, ambientales), se evalúan y acuerdan socialmente, en que se seleccionan y estructuran para su ejecución, en que se monitorean y revisan ex post para medir sus resultados.

Contar con instituciones, procesos y metodologías como los que se han mencionado, evitaría o reduciría al mínimo los errores que ahora mismo estamos cometiendo con varios de los proyectos emblemáticos de la actual administración federal. Éstos surgieron del “Proyecto de Nación” que elaboró durante su campaña el candidato López Obrador. Dicho documento no constituía una estrategia integral de desarrollo nacional, ni tenía una visión de largo plazo; sino que era una colección de ideas de proyectos con poco contexto y una justificación muy básica. A esas alturas del partido, no se requería más. Pero ya como presidente, López Obrador sí tenía la obligación de incorporar y validar esas ideas de proyectos dentro de estrategias de desarrollo más amplias y bien pensadas, a fin de que se enriquecieran, se modificaran o bien se desecharan, dentro de un equilibrio sinérgico entre la política y la técnica. No fue así; bastó con el anuncio presidencial para darles validez y legitimidad. Fue una decisión discrecional que luego trató de sustentarse ex post lo mejor posible con los estudios de rigor, frente al hecho consumado. En todos los casos se ha establecido el requisito de que los proyectos deben concluirse dentro del periodo sexenal (criterio político), por lo cual se ha actuado con gran precipitación22, y se está incurriendo en el riesgo de cometer errores graves. A continuación, se comentan algunos de estos proyectos a manera de ejemplo.

1. Refinería de Dos Bocas

La motivación real del proyecto a mi entender, que estuvo implícita pero nunca se discutió ni valoró23 abiertamente, fue “resarcir al estado de Tabasco por los daños causados por 40 años de explotación petrolera”. El objetivo declarado fue alcanzar la autosuficiencia en la producción de combustibles. Pero tampoco se analizaron las posibles alternativas para lograrlo. Si se hubiera cubierto cabalmente esta etapa, se habría concluido muy probablemente que la mejor alternativa consistía en rehabilitar las refinerías existentes, de modo que alcanzaran su mayor nivel de capacidad ocupada que fuera técnicamente posible, y que reconfiguraran sus procesos a fin de minimizar la producción de combustóleo y maximizar la producción de destilados (gasolinas, diesel, turbosina) con el nivel más alto de calidad desde el punto de vista ambiental24.

Incluso, si dentro de un análisis prospectivo de largo plazo del sector energético nacional se hubiera identificado la necesidad de ampliar la capacidad de producción del sistema de refinación, muy probablemente la mejor decisión hubiera sido hacerlo dentro de algunas de las refinerías ya existentes, en particular, las de Minatitlán y Salina Cruz, ya que ahí se podrían generar encadenamientos productivos más eficientes hacia la industria petroquímica (con presencia importante en esta región), y desde ahí se podría atender mejor la distribución de combustibles hacia el mercado regional del litoral del Pacífico mexicano, por vía marítima, desde Rosarito hasta Puerto Chiapas.25 También es probable que se hubiera identificado la necesidad de relocalizar la refinería de Cadereyta al puerto de Altamira en un plazo perentorio (tarde o temprano la calidad del aire de la zona metropolitana de Monterrey lo va a demandar).

Es deseable que, ahora que se va a realizar una evaluación de riesgos del proyecto, no se vaya a olvidar que la refinería de Dos Bocas, para funcionar, requiere también de una terminal marítima en el puerto -que se debe empezar a construir desde ahora-, por la cual se puedan embarcar los combustibles al puerto de Progreso, para el consumo de la Península de Yucatán, que será su mercado principal. Por otro lado, y dado que el tamaño de la producción que tendrá la refinería de Dos Bocas excede con mucho el consumo de su mercado regional, será necesario construir poliductos que permitan llevar los productos excedentes a otros mercados regionales deficitarios, como el antes mencionado del litoral del Pacífico.

Si por algún milagro se decidiera ya no continuar con la construcción de la refinería de Dos Bocas y mejor concentrar el esfuerzo técnico y presupuestario en el sistema de refinación actual, lo ya construido podría aprovecharse para habilitar un centro de almacenamiento de crudo de gran escala que incluya capacidades para recibir crudo ligero importado que pueda ser mezclado con el crudo pesado nacional y abastecer de una dieta más digerible (que genera menos residuos) a las refinerías existentes. De ese modo, podría reducirse el monto de inversión necesario para la rehabilitación y reconfiguración de las refinerías.

2. Tren Maya

Su justificación pública ha sido el desarrollo de la región sureste y en particular de la Península de Yucatán, cuando en realidad se trata de un proyecto de transporte, cuyos beneficios derivan del ahorro que pudieran generarle a los usuarios del mismo. Ni este proyecto, ni el anterior de Dos Bocas, que suponen conservadoramente inversiones superiores a los 8 mil millones de dólares cada uno, fueron materia de deliberación pública, con información suficiente y oportuna, para que todos los actores interesados pudieran expresar y debatir sus puntos de vista al respecto. Esto ha dado lugar a que el rechazo al proyecto -que fue reducido al inicio- crezca día con día, en particular por sus implicaciones ambientales y su cuestionable beneficio a la población local.

Su identificación no derivó de alguna estrategia, plan o visión de desarrollo de la región. No resuelve ningún problema porque la comunicación terrestre es bastante buena en la región, con carreteras troncales o de altas especificaciones, rectas, planas y con bajo aforo, a lo largo del mismo recorrido que plantea el proyecto del tren maya. Aun concediendo que su propósito consiste en impulsar el desarrollo regional, no hubo un análisis de alternativas para comparar el proyecto del tren con otras posibilidades de utilización de ese enorme monto de recursos.26

Considerar al tren maya como un proyecto turístico no fue gratuito. Su concepción inicial estaba fundamentada en la idea de que con el tren se lograría ampliar el arribo de turistas extranjeros a Cancún y la Riviera Maya, así como aumentar el número de días de estancia promedio27. De este modo, los turistas extranjeros dedicarían parte de su visita a recorrer la Península de Yucatán y llegar hasta Palenque, generando a su paso una derrama adicional de ingresos a las poblaciones locales. Sin embargo, como los números no daban, a pesar de hacer supuestos muy optimistas, se ajustó la orientación del proyecto para incluir a la población regional y al movimiento de carga como fuentes principales de ingresos.28

Por otra parte, dado que ya hay vía de Palenque hasta Valladolid, que forma parte de lo que fue la línea Chiapas-Mayab, ahora bajo administración del Ferrocarril del Istmo de Tehuantepec (FIT), y por tanto derechos de vía, es probable que esa parte del tren maya sí llegue a construirse, incluyendo el tramo faltante de Valladolid a Tulum. También el tramo Cancún-Tulum (probablemente el de mayor viabilidad financiera), que ya era proyecto del gobierno estatal, tiene posibilidades de hacerse. El resto, de Tulum a Chetumal, y sobre todo de Chetumal a Escárcega, va a enfrentar una resistencia creciente de múltiples actores, por motivos muy atendibles que hasta ahora se han desestimado29.

La consideración del tren maya como proyecto turístico deriva también de la idea que tiene FONATUR de construir “polos de desarrollo” en varios puntos a lo largo del recorrido del tren, para revivir su viejo concepto de “centros integralmente planeados”, y acercar los hoteles y atractivos turísticos a las vías, para que los turistas no tengan que alejarse demasiado. No se trata de estaciones con algunas amenidades, sino de verdaderas ciudades en las que estiman que podrán vivir del orden de 800 mil habitantes. En otras palabras, se trata de reconfigurar el patrón de asentamientos humanos de la Península de Yucatán en función de las necesidades de valorización del tren maya30. Sería un negocio inmobiliario31 que demandará enormes cantidades de obra pública para establecer todos los servicios urbanos necesarios en donde hoy no hay nada. Cabe mencionar que FONATUR ha registrado en la cartera de proyectos de la Unidad de Inversiones de la Secretaría de Hacienda del orden de 250 millones de pesos en estudios y proyectos (arquitectónicos, planes maestros, proyectos ejecutivos, etc.), para el diseño de estos “polos de desarrollo”, pero ninguno que permita evaluar los beneficios para la población local y el costo-beneficio del uso de recursos públicos.

3. Corredor Interoceánico del Istmo de Tehuantepec

La idea de desarrollar la región del Istmo de Tehuantepec aprovechando su condición geográfica como franja con fácil acceso a los dos océanos más importantes para el comercio mundial, se ha planteado antes. En el pasado reciente, al final de la época “pre-neoliberal” (sexenio de López Portillo) se configuró el proyecto Alfa-Omega, que ponía el énfasis en la infraestructura portuaria en ambos mares y en su conexión ferroviaria, como ruta interoceánica que pudiera competir con el Canal de Panamá, particularmente para la movilización de carga contenerizada. Al mismo tiempo, se fortaleció la inversión petrolera en la región, con el descubrimiento de Cantarell, la construcción de la terminal petrolera de Dos Bocas, la construcción de la refinería más grande del país en Salina Cruz, y de los ductos de crudo y combustibles para enlazar Dos Bocas, Minatitlán y Salina Cruz.

Con distintos nombres, el corredor del Istmo de Tehuantepec ha sido objeto constante de planes y programas regionales y/o sectoriales (desarrollo regional integral del Istmo, Plan Puebla-Panamá, programa de corredores multimodales, estrategia nacional de desarrollo integral de la región sur-sureste, etc.) en los últimos 25 años. El programa del gobierno actual considera dos vertientes principales: la de desarrollo regional propiamente dicho, que incluye proyectos diversos como 10 parques industriales a lo largo del corredor del Istmo (que denomina “polos de bienestar”), proyectos productivos con la población local, proyectos de mejoramiento urbano de varios centros de población cercanos a los parques industriales, entre otros; y la vertiente de infraestructura de transporte, que incluye la terminación del denominado puerto petrolero de PEMEX en Salina Cruz, el desarrollo de la infraestructura portuaria comercial en Salina Cruz y Coatzacoalcos, la modernización del Ferrocarril del Istmo de Tehuantepec (FIT), y la ampliación y mejora de la carretera Salina Cruz-Coatzacoalcos y de otras que conectan este eje con las capitales de Oaxaca, Chiapas y Tabasco.

Si la directriz presidencial de concluir los proyectos durante la actual administración será difícil de cumplir en los casos de la refinería de Dos Bocas y del Tren Maya, en este caso del programa de desarrollo del Istmo de Tehuantepec resulta poco menos que imposible, ya que se trata de un conjunto amplio y diverso de proyectos de inversión relevantes, cada uno con tiempos de maduración y fases que no pueden brincarse, a riesgo de hacer las cosas mal.

Por ello, lo razonable sería dividir el programa, en sus dos vertientes, en etapas con alcances claros y realizables, que vayan sirviendo de escalones para las etapas posteriores. Así por ejemplo, para atender a las empresas de la región Sur-Sureste que ya manejan carga de comercio exterior, y a las nuevas que se empiecen a instalar en los primeros parques industriales que se desarrollen, se requiere el mejoramiento de las instalaciones portuarias comerciales actuales en los puertos de Coatzacoalcos y de Salina Cruz. En el primero, ya está registrado en la cartera de proyectos de la Unidad de Inversiones de la Secretaría de Hacienda un monto de casi 300 millones de pesos, para la ampliación del muelle comercial de Pajaritos y obras complementarias en 2021. Pero el proceso equivalente en el puerto de Salina Cruz se truncó a mediados de 2020, cuando el ejecutivo federal redujo de manera generalizada el 75% de los gastos generales de las entidades y empresas del sector público federal, y con ello, canceló estudios en curso que fundamentarían las inversiones requeridas para la modernización y ampliación de la terminal de usos múltiples de la zona comercial actual del puerto de Salina Cruz.

A mediano plazo, se ha planteado la construcción de nuevas terminales marítimas en ambos puertos, de mayor dimensión que las actuales, para dar servicio al movimiento de paso de mercancías en contenedores, entre los países asiáticos y la costa este de Estados Unidos, como una ruta alterna al Canal de Panamá ampliado y al puente terrestre que conecta los puertos estadounidenses de Los Angeles y Long Beach con las principales ciudades y mercados del centro-este de ese país.

La prisa por ejecutar una solución que pueda concretarse durante el periodo sexenal de la administración federal actual, ha llevado a la identificación de una alternativa de localización de la nueva instalación portuaria, en el caso de Salina Cruz, que es inadecuada por varios motivos.

FUENTE: Elaboración propia con base en Ficha Técnica: Proyectos Ejecutivos Puerto Actual, Puerto Petrolero-Comercial, FFCC; SCT-API Salina Cruz, septiembre 2019.

El principal motivo se refiere a que su tamaño sería muy reducido frente al volumen de carga que podría manejar y la productividad de carga/descarga que requerirá para la atención de los buques portacontenedores de última generación (más de 20 mil TEUs) que tendría que recibir32. Un segundo motivo consiste en que la maniobra, dentro del puerto petrolero, de buques de ese tamaño sería altamente riesgosa por la proximidad que tendría con el muelle petrolero para buque tanques de 250 mil toneladas, que también son embarcaciones de grandes dimensiones.33 Un tercer motivo es que la conexión ferroviaria no sería muy eficiente por la restricción de espacios dentro de la terminal y en su conexión con la vía actual del FIT, que cruza la ciudad de Salina Cruz y representaría un conflicto vial permanente para los habitantes.

Si se aceptan estas razones y se busca una localización más apropiada para la nueva terminal de contenedores, el uso alternativo evidente de ese espacio rellenado con el material del dragado que se hará en el canal de navegación y dársenas interiores para la operación de los muelles petroleros, consiste en aumentar la capacidad de almacenamiento de los combustibles que se manejen dentro del puerto petrolero.34

La alternativa ideal, identificada desde el proyecto original de hace más de 40 años, con el programa de puertos industriales, es el desarrollo de un nuevo puerto industrial y comercial en la contigua bahía de Salinas del Marqués, que ahora se desechó porque implicaba aparentemente prolongadas negociaciones con poseedores de terrenos en la zona, y ello impediría contar con un “proyecto terminado” para finales del sexenio. Esta alternativa tendría los espacios suficientes para el desarrollo actual y futuro del puerto, así como la posibilidad de una interconexión más eficiente con el ferrocarril fuera de la mancha urbana de Salina Cruz.

Es aquí donde la precipitación puede llevar a errores graves. A corto plazo, Salina Cruz puede convertirse en un eficiente puerto “feeder” de Manzanillo y/o Lázaro Cárdenas, para dar servicio a las empresas establecidas en la región sur-sureste que realizan operaciones de comercio exterior con países asiáticos (y a las que inicien operaciones en los próximos años en los parques industriales por desarrollar), e incluso dar servicios de transporte marítimo de corta distancia con algunas de las muchas rutas regulares de líneas navieras medianas (como Sealand, filial de Maersk, que tiene 5 rutas sobre el litoral del Pacífico americano, con más de 100 arribos a Lázaro Cárdenas en 2019) que llegan hasta Los Angeles/Long Beach y el puerto de Hueneme (especializado en productos frescos) hacia el norte, y los puertos centroamericanos y de Sudamérica, hacia el sur. Por ello, la prioridad tendría que ser hacer las obras para modernizar la terminal de usos múltiples de la zona comercial actual del puerto de Salina Cruz, y no tratar de construir una nueva terminal marítima en un lugar inadecuado, que no servirá para el propósito que se persigue. En paralelo, desde luego, habría que hacer la planeación y el diseño para desarrollar, por etapas y con los tiempos de maduración que requiere, el nuevo puerto industrial y comercial en la bahía de Salinas del Marqués. Cabe señalar, que de este ejercicio de planeación dependería también la decisión de impulsar o no a corto plazo el desarrollo de nuevas terminales de contenedores en la Bahía de Cuyutlán, al lado de Manzanillo, o en Lázaro Cárdenas, ya que si el tráfico de transbordo de este puerto se desvía a Salina Cruz, ya no tendría razón de ser aumentar la capacidad de manejo de carga en estos puertos, por lo menos durante varios años.

Dicho sea de paso, y si es que se está considerando seriamente, habría que descartar rápidamente la idea de dar un servicio de transporte ferroviario para pasajeros en el Istmo de Tehuantepec, que parece, a todas luces, inviable.

Por lo que se refiere a la vertiente de desarrollo industrial regional, el programa debiera enfocarse a corto plazo en la integración de un cluster más que de un parque industrial, cercano a cada uno de los puertos, como conjunto de instalaciones y servicios que se requieren para generar cadenas de proveeduría con empresas locales, con instituciones académicas y de investigación, en torno, por ejemplo, de la industria forestal-mueblera, tratando de involucrar a empresas líderes en este ámbito de México, Chile y Suecia. Otra opción involucraría a empresas establecidas en Estados Unidos, con actividades afines, que buscan acercar sus plantas industriales de países asiáticos a México (nearshoring).

Un apunte final sobre el paquete de proyectos de inversión en infraestructura que anunció el gobierno federal y el Consejo Coordinador Empresarial el pasado 5 de octubre. Son 39 proyectos, 7 en ejecución y 32 listos para arrancar a partir de este mismo mes de octubre y durante 2021. Los 7 en ejecución son carreteras por un monto de 38 mil millones de pesos. Hay dos tramos relacionados con los proyectos estratégicos del gobierno federal (el aeropuerto Felipe Angeles y el corredor interoceánico del Istmo de Tehuantepec), dos tramos relacionados con zonas urbanas grandes (Monterrey y Aguascalientes), un enlace interurbano regional (con varios tramos), un paquete de mantenimiento de carreteras regionales, y un tramo suelto. De los 32 proyectos restantes, 4 no son propiamente infraestructura ya que se refieren a plantas industriales para la producción de combustibles (dos coquizadoras), fertilizantes, y gas licuado, que representan en conjunto el 37% del monto restante de inversión, que es de 259 mil millones de pesos. Hay 18 proyectos carreteros, de los cuales 7 tienen que ver con zonas urbanas grandes, 5 son tramos sueltos, 2 se relacionan con proyectos estratégicos del gobierno, uno con ciudad media o pequeña, un paquete de mantenimiento de carreteras regionales, y un puente. Hay 3 proyectos de ferrocarril, tres portuarios, 2 de agua y medio ambiente, y 2 puentes fronterizos.

Se ha anunciado, por parte de la Secretaría de Hacienda, que habrá tres o cuatro paquetes más en los próximos seis meses que, presumiblemente provendrán de la lista original acordada con el sector privado en noviembre de 2019, y que fue actualizada en agosto de 2020.

En la lista de 2019 había 147 proyectos por un monto de 859 mil millones de pesos. El 29% de los recursos totales se destinaban a proyectos de turismo que no se concretaron debido a la pandemia. Cuatro proyectos de telecomunicaciones representaban 118 mil millones de pesos. Había 42 proyectos carreteros por un monto de 100 mil millones de pesos: 21 tramos sueltos, 14 relacionados con zonas urbanas grandes, y 5 asociadas a ciudades medias o pequeñas. También había 22 proyectos de puertos por un monto de 74 mil millones de pesos, de los cuales 20 mil se refieren a un proyecto industrial de amoniaco y 4.8 mil a terminales marítimas en Veracruz que ya están prácticamente terminadas. En materia de ferrocarriles, había 8 proyectos por un monto de 67 mil millones de pesos, 5 de ellos dentro de zonas urbanas. Proyectos de agua y medio ambiente fueron 12, por un monto total de 46 mil millones de pesos, 59% de los cuales se refieren a 3 proyectos de acueductos. Había también 4 desaladoras, 2 programas de mejoramiento integral de organismos operadores y el inicio de un programa de disminución de la sobreexplotación del acuífero del Valle de México. Y finalmente, en materia de aeropuertos, había 29 proyectos por un total de 42 mil millones de pesos.

Por su parte, el listado de agosto de 2020 incluía 59 proyectos por un monto total de 304 mil millones de pesos, que se encontraban en preparación, en análisis, en autorización o en ejecución. Adicionalmente, se consideraba un listado de 168 proyectos “contingentes”, por un monto total de un billón de pesos. En una sección separada, y con algunos traslapes, se añadía una lista de 279 proyectos del sector energético con la mención expresa de que se trataba de una propuesta del Consejo Coordinador Empresarial. Había 157 proyectos del subsector eléctrico, por un monto de 846 mil millones de pesos (78% de los cuales se referían a proyectos de energía renovable); 74 proyectos relacionados con crudo y combustibles por un monto de 802 mil millones de pesos (el 81% se concentraba en 5 proyectos, mientras que los 69 proyectos restantes se referían a proyectos de almacenamiento y comercialización de combustibles); y 48 proyectos de gas por 438 mil millones de pesos, de los cuales casi la mitad correspondía a dos proyectos de licuefacción de gas natural (IEnova en Baja California y Mexican Pacific Ltd. en Sonora).

Seria deseable que con este acervo de proyectos, y los que se vayan incorporando (particularmente de agua, salud y educación), se realizaran ejercicios de ordenamiento y jerarquización en función de los marcos estratégicos de largo plazo que resulten aplicables. Así, por ejemplo, los proyectos de carreteras y de ferrocarriles debieran responder primero a su relevancia dentro de ordenamientos territoriales regionales y programas urbanos integrales; y de manera secundaria, a su tasa interna de retorno. También sería pertinente agrupar los proyectos de mantenimiento y conservación de carreteras en paquetes regionales de servicio multianual (10 a 15 años), con compromisos de mantener ciertos indicadores de desempeño, a cambio de una cuota mensual fija.35 En general, debería evitarse la consideración de tramos sueltos de carreteras.

Los proyectos de exploración y producción de hidrocarburos tendrían que valorarse primero a la luz del plan de mediano y largo plazo de PEMEX, y en el caso del gas, también de la CFE. Se exceptúan de este tratamiento, los proyectos que son 100% privados, como la planta de licuefacción de IEnova de Baja California o el posible proyecto de la Mexican Pacific Ltd. en Sonora, ya que ambos se abastecerían de gas natural traído ex profeso por ducto desde Estados Unidos. En materia de producción de combustibles, PEMEX debe establecer prioridades claramente sustentadas, acerca de los proyectos que va a impulsar, porque además de las coquizadoras de Tula y Cadereyta, también están pendientes las reconfiguraciones de las refinerías de Salamanca (que sirve a la zona metropolitana de Guadalajara y a la región del Bajío) y Salina Cruz (que atiende a la franja litoral del Pacífico mexicano). Esta definición también es importante para que PEMEX pueda proyectar su capacidad de suministro en las diferentes regiones del país y sopesar la participación privada que habrá en la comercialización de combustibles, en función de la inversión privada ya realizada y la que está pendiente de autorización.

No basta que los proyectos ya estén listos para su ejecución. Deben ser las opciones más adecuadas, tener un claro impacto económico y social, y una racionalidad frente al desarrollo futuro del país.

* Octavio Arellano Rabiela (@oarellano141027) es consultor y promotor de proyectos de infraestructura y desarrollo regional. Asociado fundador de Construir las Regiones, A.C. y de la Academia Mexicana de Profesionistas en Evaluación Socioeconómica de Proyectos, AMPRES. Participó como asesor externo en la formulación de la estrategia económica del Plan Puebla-Panamá, en su vertiente mexicana que incluía a nueve entidades federativas del Sur-Sureste.  También fue parte del grupo de trabajo que formuló la estrategia de desarrollo integral del Sur-Sureste, aún vigente, en el seno de la Comisión para el Desarrollo Integral de la Región Sur-Sureste, CDIRSSE, de la CONAGO. Vivió diez años en la ciudad de Campeche, durante los cuales recorrió la región peninsular como consultor y promotor de proyectos.

 

Por cuál transformación voté: apuntes para una hoja de ruta alternativa I

Por cuál transformación voté: apuntes para una hoja de ruta alternativa II

 

 

1 Una medida menos tradicional, pero no por ello menos socorrida, ha sido históricamente el financiamiento vía el banco central con “emisión monetaria”. La teoría económica convencional ha vuelto tabú esta vía, pero la evidencia empírica y , en particular, la práctica reciente de un gran número de países, obligada por la pandemia del COVID-19, ha puesto nuevamente sobre la mesa esta posibilidad. Si bien México no puede destinar 30 o 40 puntos del PIB, como Estados Unidos o Alemania, para apoyar su economía; parecería que sí tiene espacio fiscal para aumentar por lo menos uno o dos puntos adicionales al punto o punto y medio que ha destinado hasta ahora (en su Mission Concluding Statement, del 6 de octubre de 2020, el Fondo Monetario Internacional recomienda al gobierno de México un apoyo fiscal adicional del orden de 2.5 a 3.5 puntos del PIB). Para que México pueda financiar proyectos de inversión con su moneda, sin incurrir en problemas de balanza de pagos, es menester que fortalezca sus balanzas comercial, de servicios y de capitales de largo plazo, atrayendo más inversión extranjera, produciendo más dentro del país lo que consumimos y evitando contratar deuda en moneda extranjera.

2 Para atender este problema, la Secretaría de Hacienda prevé en el objetivo 3 (sobre gasto público) de su Programa Sectorial de Financiamiento del Desarrollo 2020-2024, “fomentar una mejor asignación de los recursos públicos federales destinados a gasto corriente y de inversión…”. En particular, la estrategia prioritaria 3.5 se refiere a la necesidad de “optimizar los procedimientos para evaluar y registrar programas y proyectos de inversión a partir de las mejores prácticas y de la experiencia internacional, con el fin de coadyuvar en la eficiencia de la asignación del gasto de inversión”.

3 “Presupuesto, niveles de vida y la importancia de saber contar”; El Financiero, 16 de septiembre de 2020.

4 Abarcó el periodo de alto crecimiento económico, incremento en los salarios reales y estabilidad macroeconómica que se conoció como el desarrollo estabilizador (1955-1970).

5 Recuérdese la Coordinación General de Proyectos de Desarrollo de la Presidencia de la República que creó López Portillo, y en la cual se fraguaron iniciativas como los puertos industriales (Altamira, Lázaro Cárdenas, Laguna de Ostión -Coatzacoalcos- y Salina Cruz -en la bahía de Salinas del Marqués), las plantaciones forestales comerciales, el sistema nacional para el abasto, entre otras.

6 En el estudio que la Unidad de Inversiones de la Secretaría de Hacienda contrató en 2015 con PwC-México para evaluar y fortalecer las etapas del ciclo de desarrollo de los proyectos de infraestructura de transporte (carreteras, puertos y ferrocarriles), se identificaron 13 problemas principales. Los dos principales son extensivos a cualquier proyecto de infraestructura: “no existe un proceso de planeación integral de largo plazo y multimodal que asegure una apropiada selección de proyectos y genere condiciones adecuadas para su preparación y ejecución”; y “no se dedica suficiente tiempo ni recursos a la preparación de los proyectos y no existe orden y gradualidad en los procesos de preparación, evaluación y autorización de los mismos, lo que se traduce en mayores costos y tiempos de ejecución, reduciendo la calidad y beneficios”.

7 Incluyendo a la propia Unidad de Inversiones de la Secretaría de Hacienda, al FONADIN y CEPEP de Banobras, al Centro de Estudios Económicos del Sector Privado (CEESP), a los gremios de la consultoría, a los grupos académicos que estén haciendo análisis prospectivo, y de la sociedad civil que se han dedicado al análisis de políticas y proyectos públicos, entre otros.

8 Que tendría que replicarse, con los ajustes del caso, en cada entidad federativa.

9 Como la que están realizando los fideicomisos regionales de los gobiernos de los estados para el Sur-Sureste y el Centro-Bajío-Occidente. Véase aquí.

10 Cabría revisar la experiencia de una pieza clave del entramado institucional francés que es la agencia pública adscrita a la oficina del Primer Ministro (y creada desde 2013), conocida como France Stratégie (su nombre formal es Commissariat Général a la Stratégie et a la Prospective, CGSP). Este es un organismo asesor experto que genera escenarios de mediano y largo plazos sobre temas sociales, económicos, ambientales y tecnológicos que afectan a la sociedad francesa, con el propósito de enmarcar las decisiones de política. También realiza evaluaciones de las políticas existentes y formula recomendaciones. Puede también actuar como plataforma para la consulta pública, organizando debates que involucran a partes interesadas de la sociedad civil, del sector privado y de la academia.

11 Véase aquí. Para una revisión de las estrategias de desarrollo territorial rural puede verse el estudio reciente del Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria (CEDRSSA) de la Cámara de Diputados aquí.

12 Entre 2011 y 2013, la entonces SAGARPA promovió un programa de “Proyectos Estratégicos Territoriales”, encaminados a desarrollar encadenamientos productivos con potencial en regiones dentro de los estados. En Campeche, por ejemplo, se formularon PETs para la cadena maíz-soya bajo riego, la apicultura y la lechería tropical.

13 Aunque el tema del financiamiento tendría que ser materia de otra nota completa, cabría mencionar aquí que todavía estamos a tiempo para que el Congreso incluya dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 2021 la creación de un “Fondo para la Reactivación Económica” con una bolsa equivalente al uno porciento del PIB previsto para 2021 (del orden de 252 mil millones de pesos, números redondos). Dicho fondo repartiría los recursos entre las 32 entidades federativas: un 70% del total a partes iguales y un 30% en proporción al número de habitantes de cada entidad. Habría tiempo para formular reglas de operación, bajo la premisa de apoyar proyectos productivos de escala pequeña y media de los sectores social y privado, gobernanza multinivel, cooperación con la banca de desarrollo y comercial, amplia participación local, destinando un pequeño porcentaje a la gestión de cada fondo (3%?) y a la formulación de estudio y proyectos (6%?). En este esquema, el mayor monto estatal sería de 15.7 mil millones de pesos (Edomex) y el menor del orden de 6 mil millones de pesos (Colima). El primero recibiría 2.6 veces más que el más pequeño, a pesar de que tiene casi 23 veces más población.

14 Véase aquí.

15 Véanse, por ejemplo, aquí, aquí y aquí.

16 Francia cuenta con una entidad gubernamental dedicada a organizar el debate público sobre proyectos con impacto social, económico y ambiental de más de 300 millones de euros. Véase aquí.

17 Véase aquí.

18 Véase aquí.

19 Véase aquí.

20 Véase aquí.

21 Véase aquí.

22 Otro argumento que se ha esgrimido para acelerar el desarrollo de la refinería y el tren maya consiste en el efecto multiplicador que generan sobre el resto de la economía y su rápida generación de un gran número de empleos. Cabría preguntarse dónde se van a fabricar las plantas y equipos que requiere Dos Bocas, así como las vías, locomotoras y vagones del tren maya. Y si bien el efecto sobre el empleo es real, cabe destacar que será momentáneo, ya que ambos proyectos requerirán de muy poco personal una vez que entren en operación.

23 Había sin duda otras formas de “resarcir” al estado de Tabasco, con proyectos productivos de mayor impacto socioeconómico.

24 Este requisito de calidad, que está ausente de los proyectos conocidos, es indispensable si se piensa en la competencia cada vez mayor que tendrá la producción de PEMEX con la importación de combustibles de Estados Unidos. ¿Por qué el dueño de un vehículo en México compraría combustible de PEMEX si puede adquirir por el mismo precio un combustible importado de mejor calidad?

25 Este mercado se abastece en la actualidad en un 80% con combustibles importados que llegan en barco desde la zona norteamericana del Golfo de México, cruzando el Canal de Panamá, y constituyen por tanto las importaciones más caras de combustibles que hace el país.

26 ¿Cuántos proyectos de inversión para el desarrollo de pequeñas y medianas empresas se hubiera podido apoyar, en actividades como unidades de producción agrícola con riego de auxilio, en acuacultura y maricultura, en el desarrollo forestal comunitario de los grandes ejidos de la región, en proyectos turísticos para poner en valor atractivos locales a lo largo de circuitos turísticos no tradicionales, en fortalecer clústeres industriales y de innovación, en el turismo de salud, entre muchas otras?

27 Una revisión somera de los datos turísticos disponibles hubiera mostrado que la mayoría de los turistas extranjeros que llegan a Cancún y la Riviera Maya lo hacen con planes todo incluido (avión, hotel, alimentos), por lo que difícilmente dedicarían uno o más días a recorrer la Península de Yucatán en tren.

28 Habría que responder por qué un habitante de Mérida pagaría el costo -seguramente más alto- del pasaje para utilizar el tren maya en su viaje regular a Cancún, en vez de tomar alguna de las muchas corridas de autobús de primera que lo podría llevar cómodamente a menor costo, aunque se tarde una hora más. Si se propusiera el tren maya competir en tarifas con el autotransporte de pasajeros, seguramente el gobierno federal tendría que subsidiar la diferencia para cubrir el costo real del ferrocarril. La amplia experiencia internacional demuestra que la operación y mantenimiento de un tren rápido es muy cara y sólo resulta en un servicio autosuficiente cuando conecta grandes zonas urbanas estrechamente interrelacionadas (que no sería el caso, por ejemplo, entre Chetumal y Calakmul o Palenque). Por otro lado, ¿la carga que se moviliza entre esta región y otras regiones del país realmente necesita de un tren rápido (que sólo sería rápido en el tramo inicial o final de su recorrido)?

29 Entre ellos se encuentran la afectación de áreas naturales protegidas, la fragilidad geológica del suelo peninsular, la urbanización de la principal zona de recarga de agua de la Península.

30 Tampoco en este caso se plantea el análisis de alternativas. Si el propósito es facilitar el acceso de los turistas a las amenidades y productos locales, así como alargar su estancia en sitios no tradicionales, ¿por qué no se mejoran los caminos de las estaciones del tren a los poblados, y los servicios de todo tipo en dichos poblados (agua, electricidad, telecomunicaciones, alojamiento, alimentos)?, ¿por qué no se capacita a los artesanos locales para que mejoren el diseño de sus productos y utilicen materiales de la región (maderas preciosas, por ejemplo)? ¿No tendría esto mayor impacto (positivo) socioeconómico que edificar “Cancunsitos” para que los consorcios de siempre hagan negocios inmobiliarios y absorban los recursos para servicios públicos urbanos que ya no llegarán a los poblados preexistentes?

31 Es un negocio que se monta sobre terrenos ejidales. Pero se invita a los ejidatarios como socios, a fin de que no se les tenga que expropiar de entrada, y con la esperanza de que en el futuro sus terrenos adquieran un valor mayor y los dueños algo puedan obtener en pago.

32 A fin de que la nueva terminal sea atractiva para algún operador global de terminales de contenedores, en la ruta Asia-Norteamérica, tendría que ser capaz de recibir a las embarcaciones portacontenedores de mayor tamaño (más de 20 mil TEUs), que actualmente sólo pueden recibirse en un par de terminales marítimas del conjunto Los Angeles-Long Beach, con grandes problemas para su desalojo por el enorme congestionamiento en su interfase terrestre que ya tienen estos puertos. Un servicio regular entre un puerto chino y Salina Cruz para barcos de ese tamaño podría generar 36 arribos al año y un movimiento del orden de 900 mil cajas (1.4 millones de TEUs), con lotes de carga/descarga de 24 mil TEUs por arribo. Sería un servicio tipo “shuttle” de puerto a puerto destinado a la carga de paso con origen/destino en los puertos estadounidenses del Golfo de México y los puertos asiáticos. Para este movimiento se requeriría un muelle del orden de 500 metros de longitud, y 12 trenes unitarios en promedio diario de 100 vagones cada uno, por sentido, entre Salina Cruz y Coatzacoalcos. Pero sería lógico esperar que la nueva terminal de Salina Cruz también atrajera a la carga de transbordo que hoy se maneja en los puertos de Manzanillo y Lázaro Cárdenas (del orden de 1.5 millones de TEUs, que representa un poco más del 30% del manejo total de contenedores en ambos puertos), en virtud del menor costo unitario que tendrían los contenedores en los barcos de mayor capacidad. Y para el manejo de la carga de transbordo no sólo se necesitaría otro muelle de 500 metros de longitud para las grandes embarcaciones, sino también otro tanto para atender a dos barcos “feeders” al mismo tiempo. Estamos hablando de una terminal marítima de por lo menos 1,500 metros de longitud de muelle y un patio de maniobras y almacenamiento del orden de 80 a 100 hectáreas. Adicionalmente, habría que considerar el volumen de carga que habrán de generar las empresas ya establecidas en la región (del orden de 15 mil TEUs), y las empresas que se establezcan en los parques industriales por desarrollar, que inicialmente podrían operar en la terminal de usos múltiples de la zona comercial actual del puerto.

33 Lo cual significaría de entrada la imposibilidad de utilizar simultáneamente dos posiciones de atraque.

34 Como refuerzo para el proyecto de construir una terminal de contenedores dentro de la terminal petrolera, se ha mencionado la posibilidad de exportar gas natural licuado desde un muelle adicional que pudiera construirse, contiguo a la terminal de contenedores. Al parecer, esa idea ya avanzó porque está incluida como proyecto a realizar por parte de la Comisión Federal de Electricidad y la API de Salina Cruz a partir de 2021 en el plan de infraestructura que se anunció el 5 de octubre pasado. Es de esperar que ya se cuente con los estudios de mercado pertinentes y la expresión de interés de clientes asiáticos concretos, que avalen una planta de licuefacción de 25 mil millones de pesos, desde un punto de embarque en el que el gas natural -proveniente de Estados Unidos- será más caro que el que se ofrecerá en la terminal de SEMPRA-IENOVA en Ensenada, o el que podría ofrecerse desde los proyectos potenciales en Sonora y Sinaloa, que también tendrían un gas natural más barato. ¿No sería mejor aprovechar ese gas en proyectos de desarrollo industrial y generación eléctrica en México (como la nueva planta de generación eléctrica que se proyecta para Tapachula)? ¿No tendría mayor prioridad exportar el gas natural a Centroamérica por ducto desde Salina Cruz (como se ha planeado desde hace años), que licuarlo para enviarlo a países asiáticos? ¿No tendría mayor prioridad construir la coquizadora de Salina Cruz para producir más destilados y reducir al mínimo la producción de combustóleo (como en la refinería de Tula)?

35 Los paquetes se asignarían, por ejemplo, a las empresas que soliciten la cuota mensual menor por el mismo conjunto de indicadores, que tendrían mecanismos de supervisión y castigos en caso de incumplimiento.

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