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Proteccionismo vs consumidores: el caso de la Norma 29
La resolución de la SCJN que invalida la Norma 29 –que prohibía la instalación de tiendas de autoservicio junto a mercados– representa un avance importante en fortalecer la defensa de los consumidores, de la competencia y libre concurrencia.
Por Bernardo Altamirano Rodríguez
27 de junio, 2013
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Por: Bernardo Altamirano Rodríguez (@beraltamirano)

El pasado lunes 24 de junio la Suprema Corte de Justicia de la Nación invalidó la “Norma 29”, la cual era una disposición de ordenamiento territorial promovida por el anterior Jefe de Gobierno del Distrito Federal, Marcelo Ebrard Casaubón, y aprobada por la pasada V Legislatura de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (ALDF). Es una importante decisión que avanza en la interpretación sobre cómo nuestra Constitución tutela y protege la libre concurrencia, la competencia económica y a los consumidores de regulaciones que les perjudiquen a éstos.

Recordemos los sucesos. En el primer semestre de 2011, el entonces Jefe de Gobierno impulsó ante la ALDF la Norma 29 que restringía en determinadas zonas geográficas el desarrollo de nuevos establecimientos mercantiles, en los que se expenden productos básicos, ropa y calzado. Esta disposición de orden territorial y desarrollo urbano aplicaba exclusivamente a los minisupers, tiendas de conveniencia y autoservicios, mientras que exceptuaba a tiendas de abarrotes y misceláneas, aún cuando en ambos casos comercializaran los mismos productos básicos. El objeto de la Norma 29 consistía en proteger y preservar la actividad de los “modestos” locatarios de los mercados públicos, frente al “poderío publicitario y dominación económica” que ejercen las grandes tiendas de autoservicio.

Dicha iniciativa generó gran controversia, y de inmediato fue cuestionada por el sector empresarial, principalmente por la Asociación Nacional de Tiendas de Autoservicio y Departamentales (ANTAD), así como por la Comisión Federal de Competencia (COFECO), quien incluso envió a la Asamblea una opinión en la que recomendaba no aprobarla, pues señalaba que en los mercados de productos básicos existen problemas de competencia que elevan en 40% los gastos de los consumidores, lo que sin duda alguna afecta a los deciles más pobres. No obstante lo anterior, la ALDF discutió la iniciativa y fue aprobada por 43 votos a favor y 11 en contra.

En junio del mismo año, la Procuraduría General de la República (PGR) interpuso una acción de inconstitucionalidad contra la Norma 29, al considerar que contraviene el Art. 28 de nuestra Constitución, pues perjudica el proceso de competencia y libre concurrencia en la comercialización de productos de la canasta básica. Por su parte, la COFECO también brindó una opinión técnica, en la que advertía que esta disposición era “nociva” a la competencia y libre concurrencia, ya que “segmenta mercados territorialmente en beneficio de los negocios ya establecidos e impone restricciones no justificadas a la capacidad de los establecimientos que eliminan la libertad de los agentes económicos para definir el tamaño, formato y estrategia de comercialización y ubicación que les resulte más eficientes”. Con base en estos elementos, la SCJN concluyó que efectivamente la Norma 29 era contraria al Art. 28 constitucional y determinó su invalidez.

La discusión y resolución de la Corte fue sobre el fondo del asunto y representa un avance importante en fortalecer la defensa de los consumidores, de la competencia y libre concurrencia. El ponente fue el Min. Alberto Pérez Dayán, quien enriqueció su proyecto con participaciones destacadas de los ministros José Ramón Cossío Díaz, Sergio Vals Hernández y Arturo Zaldívar Lelo de Larrea. El primer argumento a destacar es el énfasis que se pone al Art. 28 señalado como una “garantía a los consumidores” (JRCD). En segundo lugar, que la Norma 29 representaba una ventaja indebida a un conjunto de establecimientos comerciales en perjuicio de los consumidores, por lo que “el Estado debe abstenerse de intervenir con fines proteccionistas en las condiciones que impone el propio mercado, conforme a las reglas de la oferta y la demanda” (SVH). Finalmente, que la Norma 29 no justifica la razón de brindar una protección especial a esos establecimientos y que la libre concurrencia protege a los consumidores al permitirles disfrutar de mejores precios y accesibilidad a bienes y servicios (AZLL). Sin duda, es un nuevo avance de la SCJN en la materia al confirmar que la protección de la competencia y libre concurrencia tienen como centro de gravedad al consumidor.

Esta importante discusión jurídica encuentra referentes concretos inmediatos en la economía y políticas públicas de México. Recordemos el año pasado la grave afectación que la gripe aviar causó a la producción de huevo, lo que se reflejó en una significativa contracción de la oferta y una fuerte alza de los precios en el país. Lo anterior tuvo mayores afectaciones en la zona centro y particularmente en la Ciudad de México. En las tiendas de autoservicio las alzas fueron menores, mientras que justamente en proveedores minoristas, como tiendas de abarrotes y misceláneas, es donde se enfrentaron los más importantes aumentos de todo el país. Al proteger a las misceláneas y tiendas de abarrotes, el GDF afectó a los consumidores al impedir que el propio mercado defina las condiciones más eficientes de comercialización, distribución y mejores precios. La intervención del GDF con la Norma 29 restringe la libertad empresarial, limita la libertad de elección de los consumidores y orilla a éstos a pagar precios más caros.

Adicionalmente, el Jefe de Gobierno instrumentó un programa que denominó “Central de Abasto en tu Colonia”, mediante el cual llevaba huevo a zonas urbanas determinadas, a precios por debajo incluso de lo que ofrecía la Central de Abasto al mayoreo. Los consumidores hacían hasta 4 horas de fila para comprar una cantidad limitada de ese producto básico. Dicho subsidio del GDF causó mayores presiones al precio del huevo, el cual se reflejó de nueva cuenta en misceláneas y tiendas de abarrotes, donde los consumidores, de manera racional, dejaron de comprarlo. Con estas medidas vimos una doble afectación con efectos exponenciales. Por un lado, una medida proteccionista que perjudica la libre concurrencia, competencia y a los consumidores. Por el otro, un subsidio con racionalidad política, que afecta no sólo a los mismos tres elementos anteriores, sino al sector que se buscó proteger mediante la Norma 29.

El PRD en la Ciudad de México lamentó la resolución de la Corte, pues indicó que ésta beneficiará solo a las “grandes cadenas comerciales internacionales” y va en “detrimento de las costumbres de la Ciudad de México… y contra la propia ciudadanía que le gusta ir a los mercados públicos”. Al respecto habrá que recordar que de 1993 a 2008 aumentó en 400% la superficie de venta de tiendas departamentales y de autoservicio, lo que obliga a entender a fondo el patrón de consumo. En efecto, los consumidores definen la demanda y buscan precios más atractivos.  Una ciudad cosmopolita como la de México, donde viven consumidores bien informados, tiene una infinidad de espacios y nichos de mercado, por lo que deben reducirse las restricciones y promoverse la competitividad y las libertades, tanto la de emprender como la de elegir.

La resolución de la SCJN deja nuevos retos que trascienden el terreno jurídico. En efecto, en primer lugar obliga a poner especial énfasis en regulaciones de carácter local que alteran la competencia y perjudican al consumidor (la tortilla es otro ejemplo). En segundo lugar, exige mayor responsabilidad a los gobernantes, para que al momento de enfrentar recurrentes alzas de precios de productos básicos, no salgan por la puerta fácil de subsidios y que en cambio contribuyan a la construcción de una verdadera cultura de consumo y de mercado. En tercer lugar, que el camino de las instituciones públicas para contribuir a la protección de los intereses económicos de los consumidores –uno de sus derechos básicos-, sea mediante medidas de fomento y apoyo a la oferta, no a través de la restricción de ésta. Por último, esta resolución confirma la urgencia de lo que he venido proponiendo: alinear las políticas de competencia y de consumidores, y que la COFECO asuma integralmente ambas tareas, mediante un rediseño institucional integral.

 

* Bernardo Altamirano Rodríguez es Presidente de Central Consumidor y Ciudadano, Miembro del Grupo de Expertos en Competencia y Derechos de los Consumidores de la UNCTAD, y Líder Negociador para Better Business Bureau en México.

 

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