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Reelección de legisladores con peras y manzanas
Existe una concepción errónea que la reelección legislativa estaba proscrita del sistema electoral mexicano. De 1933 a 2014 estuvo permitida a través de la instrumentación de una modalidad intermitente.
Por César Hernández González
9 de abril, 2020
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En días pasados se presentó un intenso debate jurídico, social y político en torno a la iniciativa de la Cámara de Diputados que pretende establecer las bases legales para el ejercicio de la reelección de los legisladores federales, ya que la elección consecutiva de los parlamentarios fue incorporada en el texto constitucional en la reforma político-electoral de 2014.

Este debate evidenció un desconocimiento generalizado, en medios de comunicación y redes sociales, sobre la figura de la elección consecutiva de senadurías y diputaciones. Por ello, es necesario recordar aspectos esenciales de la reelección legislativa.

¿Qué es la reelección?

Es un derecho exclusivo de las personas que fungen como legisladores; no es una prerrogativa de los partidos políticos. Consiste en el ejercicio de postularse como candidato para el mismo cargo de representación popular en más de una ocasión a través de dos modalidades: continua, cuando un legislador puede participar consecutivamente como candidato en las elecciones; intermitente, cuando un parlamentario tiene que dejar pasar un proceso electoral para volver a postularse como candidato.

Falacia sobre la prohibición

Existe una concepción errónea que la reelección legislativa estaba proscrita del sistema electoral mexicano; además, con frecuencia se engloba en una misma noción la elección continua del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo. Efectivamente, la reelección del Presidente de la República esta prohibida; sin embargo, la reelección de los legisladores estuvo permitida a través de la instrumentación de una modalidad intermitente.

La reelección legislativa desde 1933 y hasta 2014 fue de carácter discontinuo, es decir, los senadores y los diputados tenían que dejar pasar un proceso electoral para intentar nuevamente aspirar al mismo cargo de representación popular. Un dato que brinda luz sobre la reelección intermitente de los legisladores es el señalado por Emma Campos al establecer que “desde 1934 hasta 1997 solo el 13% de los diputados han sido reelegidos alguna vez”1.

Intentos fallidos para revivir

La reelección no fue un tema recurrente de la agenda legislativa. En 81 años solo se presentaron 11 iniciativas de reforma constitucional para incorporar a la elección continua de los legisladores en el sistema electoral. Estas iniciativas no fueron aprobadas por carecer del apoyo de los grupos parlamentarios del PRI.

La primera iniciativa de reforma fue en 1964 impulsada por el Partido Popular Solista. De 1996 a 2011 se promovieron 10 reformas para anular la prohibición de la reelección continua: en 1996 lo intentó el PAN; en 1998 el PAN y el PRD; en 2001 el PRI; en 2002 el PVEM; en 2003 el PRI, el PAN y el PRD; en 2005 el PRD, y en 2010 el propio el presidente Felipe Calderón.

Reforma político- electoral de 2014 

En el marco de las reformas estructurales del presidente Enrique Peña Nieto, el debate parlamentario sobre la reelección sentó sus bases en cuatro argumentos principales: i) generar una especialización y una profesionalización en los legisladores a través del desarrollo de una carrera en el Poder Legislativo; ii) impulsar un mayor acercamiento entre los parlamentarios y los ciudadanos antes, durante y después de las elecciones; iii) fomentar un sistema de rendición de cuentas que aumente la responsabilidad política, económica y social de los senadores y los diputados y, iv) producir mayor eficacia y eficacia en los trabajos del Congreso de la Unión2. A diferencia de las iniciativas previamente sometidas a consideración, en 2014 la reelección continua fue permitida.

La modificación en el artículo 59 de la Constitución fue aprobada en la Cámara de Senadores por 81 votos a favor, 20 en contra y 1 abstención3. En tanto, en la Cámara de Diputados los cambios fueron aprobados por 401 votos a favor, 64 en contra y dos abstenciones4.

¿Quiénes pueden reelegirse?

Todos los senadores y los diputados. El texto del artículo 59 constitucional no establece un listado limitativo de legisladores que aspiren a la reelección ni una prohibición explícita que impida reelegirse a algunos parlamentarios. Tampoco determina una calidad, un criterio o un requisito específico que posibilite la elección consecutiva.

En consecuencia, la norma constitucional autoriza que los senadores y los diputados electos mediante los principios de mayoría relativa y de representación proporcional puedan reelegirse. Asimismo, permite que los legisladores postulados por vía de los partidos políticos, las coaliciones electorales y las candidaturas independientes accedan a la elección consecutiva. También admite que los legisladores propietarios y suplentes opten por la reelección.

Periodos para la reelección 

Los diputados pueden ser postulados hasta por 4 ocasiones consecutivas a un mismo cargo de representación popular. Por su parte, los senadores solo podrán acceder a la reelección legislativa en una sola ocasión. Los diputados y los senadores únicamente podrán fungir como legisladores por un periodo máximo de 12 años consecutivos.

 Vías para la postulación

Los legisladores pueden fungir como candidatos a través de tres vías de postulación. Primera, por el mismo partido político que los postuló en las elecciones pasadas. Segunda, si el parlamentario fue candidato de una coalición electoral en los comicios anteriores puede ser postulado como candidato por cualquier partido político integrante de la otrora coalición electoral. Tercero, por cualquier partido político siempre y cuando el legislador haya renunciado o perdido su militancia en los primeros 18 meses de su mandato. Es importante destacar que el texto constitucional no hace mención a las candidaturas independientes como vía de postulación de los legisladores que opten por reelegirse.

Inauguración de la reelección

 La reforma de 2014 estableció un candado normativo para la instrumentación de la reelección de los parlamentarios en el articulado transitorio. Dicho candado prohibió a los legisladores que realizaron las reformas de la reelección ser beneficiarios de las normas que aprobaron. Por lo anterior, es dable concluir que los diputados podrán optar por la reelección a partir del proceso electoral 2021. En cambio, los senadores podrán intentar la elección consecutiva a partir de las elecciones de 2024.

Breve reseña de propuesta de reforma legal  

La reelección requiere de una serie de normas que regulen las modalidades, los procedimientos, los derechos y las obligaciones de los legisladores y los partidos políticos. En un escenario ideal, las reglas debieron de ser aprobadas por las legislaturas pasadas de la Cámara de Diputados y de la Cámara de Senadores, después de ser aprobada la reforma de 2014. Esto hubiera evitado sospechas, señalamientos y sesgos en la creación de los preceptos normativos de las leyes secundarias.

Sin embargo, el hubiera no existe. La reelección quedo sin un entramado normativo. Esta situación obliga a que los actuales senadores y diputados tengan el deber de crear y aprobar las normas que un futuro serán instrumentadas por ellos mismos. En consecuencia, la creación normativa de la reelección tendrá un vicio de origen que lamentablemente puede conducir a la tergiversación de los principios básicos de las leyes: generalidad, abstracción e impersonalidad.

A pesar de lo anterior, el pasado 18 de marzo la Cámara de Diputados aprobó, con 254 votos a favor, 20 en contra y 3 abstenciones, sin la participación de los partidos de oposición del gobierno federal, diversas reformas en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales y en la Ley General de Partidos Políticos para regular la elección continua de los legisladores5. Algunos datos relevantes de la propuesta de reformas son:

  • Los legisladores propietarios en funciones o bajo licencia podrán buscar la elección consecutiva. También podrán reelegirse los legisladores suplentes que en algún momento entraron en funciones parlamentarias.
  • Los legisladores propietarios y suplentes podrán postularse al mismo cargo por vía mayoría relativa o por vía de representación proporcional, sin importar el principio electivo por el que fueron electos para el periodo vigente.
  • Los legisladores que renunciaron al partido político que los postuló o que perdieron su militancia podrán postularse a través de una candidatura independiente.
  • Los legisladores que se hayan postulado vía una candidatura independiente podrán reelegirse a través de una candidatura independiente o por vía de un partido político.
  • Los diputados de mayoría relativa podrán reelegirse por el mismo distrito por el cual fueron electos o por otros, siempre y cuando demuestren su residencia.
  • Se dispone que los senadores plurinominales pueden reelegirse vía el principio de representación proporcional o por vía mayoría relativa.
  • Los legisladores que pretendan reelegirse no se separarán del cargo que desempeñan, bajo la condicionante de acatar estrictamente el principio de equidad de las elecciones y el uso imparcial de los recursos públicos.
  • Se establecen obligaciones para los legisladores que pretendan reelegirse y no separarse del cargo que desempeñan: i) cumplir con las obligaciones inherentes a su encargo; ii) no realizar actos anticipados de precampaña y campaña; iii) no participar en actos de proselitismo político durante las actividades legislativas; y iv) no disponer de recursos públicos (humanos, materiales, económicos) en sus actos de precampaña y campaña.
  • Los legisladores que busquen la reelección deberán de contender en el proceso interno de selección de candidaturas de los partidos políticos. Cada fuerza política deberá definir las reglas del procedimiento de reelección en sus estatutos.
  • Los partidos políticos deberán observar el principio de paridad de género en el registro de sus candidaturas, ya sea por vía reelección y/o vía postulación ordinaria.

Cuatro críticas a la propuesta de reforma legal

Primera. El acceso a la reelección por cualquier principio electivo autoriza que un legislador que ganó una elección de mayoría relativa busque la reelección por la vía de la representación proporcional, o bien, que un parlamentario que ocupó una curul mediante una postulación plurinominal procure la elección consecutiva por la vía de la mayoría relativa.

Al consentir que la reelección se lleve a cabo por una vía electiva inespecífica se pone en jaque el examen de la labor del legislador por parte de la ciudadanía, ya que se rompe con el esquema valorativo sobre las promesas de campaña realizadas, la atención a necesidades específicas y la satisfacción directa de las demandas.

El esquema de reelección propuesto quebranta el débil lazo de unión entre la ciudadanía y el legislador, puesto que en algún momento dos legisladores de un mismo partido político rendirán cuentas a un mismo sector de la sociedad. Por ende, la sociedad deberá distinguir entre un legislador que votaron directamente y un legislador sufragado de manera indirecta, lo cual no siempre es sencillo.

En sentido estricto, la reelección debería de estar delimitada al principio electivo por el que un legislador ocupó un cargo de representación popular; de esta menera se evitaría que la elección consecutiva induzca a los fenómenos políticos de los legisladores chapulines o del transfuguismo parlamentario.

Segunda. La autorización para que los legisladores busquen la elección consecutiva por cualquier distrito electoral, estado y/o circunscripción permite que un parlamentario pueda intentar reelegirse por un territorio distinto en cada elección, siempre y cuando acrediten su residencia. Lo anterior, posibilita que un diputado ganador en un distrito de un estado pueda buscar la reelección en todos los distritos del mismo estado, o bien, en el caso extremo, un diputado puede buscar la reelección en un distrito de un estado diverso.

Sin lugar a duda, esta autorización altera en todos los aspectos a la reelección, puesto que la elección consecutiva se limita al mismo cargo de representación popular de manera específica y no genérica. En otras palabras, la reelección debería buscar que un diputado electo por el distrito I de Sinaloa siga siendo diputado del distrito I de Sinaloa por ocasiones consecutivas.

Por consecuencia al establecer que la reelección recaiga en el cargo legislativo genérico se favorece indebidamente que un diputado siga siendo diputado por cualquier distrito y por cualquier estado. Esto a todas luces imposibilita la rendición de cuentas, el acercamiento de entre ciudadanos y legisladores, y la responsabilidad política, económica y social de los senadores y los diputados.

Es necesario dejar claro que postularse consecutivamente por otro cargo de representación popular no es reelección6. Además, esta pseudo modalidad nunca podrá generar una relación estrecha entre la ciudadanía y los legisladores.

Tercera. Se permite que los legisladores que busquen la reelección continúen desempeñado su cargo durante el proceso electoral. Si bien la SCJN no ha resuelto en definitiva sobre la constitucionalidad de la permanencia del cargo de los legisladores7 hubiera sido plausible que los diputados dieran un paso adelante en materia de equidad para establecer como requisito de la reelección la separación del cargo de los legisladores.

Otro aspecto para considerar es la falta de regulación y sanción de las posibles conductas infractoras por parte de los legisladores que busquen la reelección sin separarse de su cargo. La ley no establece si serán juzgados con mayor severidad si realizan actos anticipados de precampaña o campaña; tampoco define las sanciones en caso de utilizar recursos públicos o si dejan de atender sus labores legislativas, y no determina si por las infracciones serán sancionados los legisladores o los partidos políticos.

Y lo más importante, hasta el día de hoy ningún legislador puede ser sancionado por la autoridad electoral administrativa (INE) o jurisdiccional (TEPJF). Las autoridades electorales solo dan vista a la Cámara de Senadores o la Cámara de Diputados para que estas instancias conozcan, y en su caso, impongan las sanciones correspondientes. Esta es una omisión de suma importancia de la propuesta de reforma, puesto que se dejaría sin efectos la sanción de una irregularidad por parte de los legisladores que busquen la reelección sin separase del cargo.

Cuarta. Omisiones y más omisiones. Se elude el tema sobre el procedimiento que deben de seguir los candidatos independientes para reelegirse. ¿Será necesario que vuelvan a instrumentar todo el procedimiento de recolección de firmas de apoyo ciudadano? ¿O pasarán de forma directa a ostentarse como candidatos independientes?

Se evita mencionar sobre la procedencia de la separación del cargo voluntaria durante el proceso electoral. ¿Será válida la separación del cargo? ¿Es obligatorio seguir desempeñando el cargo de representación popular? De proceder la separación del cargo ¿a partir de que fecha?

Largo camino por recorrer

La propuesta de reforma de la Cámara de Diputados tendrá que ser analizada y votada por la Cámara de Senadores para ser de aplicación general. Aun le queda camino por recorrer. En este sentido, los senadores tendrán la oportunidad de corregirse errores y deficiencias. Esperemos que no la desperdicien.

* César Hernández González (@ZezarHG) es asesor de la Presidencia del Instituto Nacional Electoral.

 

 

1 Campos, Emma, “Los legisladores del PRI de 1934 a 1997: La perversidad de la no reelección”, Quórum, No. 38, Instituto de Investigaciones Legislativas de la H. Cámara de Diputados, México, 1996.

2 Cfr. disponible aquí.

3 Cfr. disponible aquí.

4 Cfr. disponible aquí.

5 Cfr. disponible aquí.

6 Cfr. Acción de Inconstitucionalidad 126/2015 y 76/2016.

7 En la Acción de Inconstitucionalidad 50/2017 se declaró la invalidez constitucional de la separación del cargo. Mientras que la Acción de Inconstitucionalidad 76/2016 y 29/2017 validó la separación del cargo.

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