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Reforma eléctrica, ¿cómo llegamos aquí?
El marco jurídico actual le permite a la CFE —a México, de hecho— contar con energía más limpia y a menor costo. No nos distraigamos de esa realidad.
Por Monserrat Ramiro
18 de enero, 2022
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Agradezco enormemente la oportunidad de participar en este foro para discutir el sector energético mexicano y la iniciativa presentada por el gobierno federal para reformarlo.

Permítanme empezar por subrayar la importancia del sector energético y el eléctrico en particular para el futuro de los mexicanos. En el contexto actual, todas las actividades productivas y el bienestar de las sociedades dependen del acceso que estas tengan a la energía. Además, el futuro del planeta depende de que esa energía sea congruente con el consenso científico alrededor del cambio climático. Es decir, necesitamos que todos tengamos acceso a energías a precios competitivos y que estas a su vez sean limpias.

Es fundamental no distraernos de esos tres objetivos. Energía suficiente, limpia y al menor costo posible.

La discusión que hoy nos trae aquí tiene muchas implicaciones en el corto plazo para toda la economía. Sin embargo, repito, la discusión más relevante es sobre lo que implica para el futuro del país. Esta es una discusión sobre dos miradas: una concentrada en el corto plazo y que ve de reojo al pasado y otra que intenta mirar al futuro.

La iniciativa que se discute hoy tendrá cambios e implicaciones muy profundas sobre el lugar de México en el mundo, sus compromisos comerciales y ambientales, pero, sobre todo, su capacidad para proveer a los mexicanos las condiciones para desarrollarse con salud y bienestar no solo hoy sino mañana.

No cometamos el error de pensar que los cambios a la Constitución solamente afectarán a un número limitado de empresas con permisos de generación de energía y contratos con la Comisión Federal de Electricidad. No pensemos en hacer cambios constitucionales solo para mejorar las condiciones de mercado de la empresa del estado o para castigar a quienes pensamos han abusado del mismo. Eso, de ser necesario, se hace de otras formas contempladas en el marco de la ley.

En realidad, además de evidentemente afectar injustamente a la mayoría de los proveedores privados de energía que hacen las cosas bien y respetan la ley, lo que esta iniciativa puede generar es que México se quede rezagado en su capacidad para, primero, generar suficiente energía, segundo, que esta nos permita competir en el mundo y tercero, que le cumpla a los ciudadanos su derecho a un medio ambiente sano. Es decir, el derecho a tener e imaginar un futuro.

Entremos, ahora sí, más a detalle.

Con pena debo decir que la iniciativa está sustentada sobre premisas esencialmente falsas. ¿Por qué estamos discutiéndola? ¿Cómo llegamos aquí?

El desarrollo de la industria eléctrica mexicana ha estado guiado por el cambio tecnológico y también por decisiones políticas. La electricidad en México comenzó como una actividad industrial como cualquier otra y no estuvo contemplada en la Constitución antes de 1960, a pesar de que CFE se creó en 1937. Existían regulaciones desde el periodo del presidente Cárdenas que hicieron posible la creación de la red eléctrica y permitieron la convivencia del sector público y el privado. Entre 1960 y 1975, a pesar del texto constitucional de monopolio estatal, hubo múltiples mecanismos de participación privada para complementar la inversión pública. La verdadera estatización tuvo lugar entre 1975 y 1992 gracias a que la tecnología era compatible con un modelo de organización industrial monopólica. Todo esto acompañado por recursos públicos suficientes resultado de la petrolización de la economía durante esos años. Sin embargo, para 1992 las consecuencias económicas y financieras de un modelo de monopolio estatal y los vaivenes de una economía basada en el precio del petróleo se hicieron patentes. El Estado, siempre con ingresos fiscales limitados, no podía distraer dichos recursos públicos en actividades en donde los privados podían correr tanto el riesgo como la responsabilidad de inversión y operación.

Si bien la reforma de 1992 mantuvo el monopolio estatal sobre la generación eléctrica, abrió espacios de participación para el sector privado, con el principal objetivo de aliviar la carga presupuestaria para el Estado mexicano y dar alternativas de suministro a un sector privado que necesitaba energía barata para competir en el TLCAN que estaba por entrar en vigor.

El resultado fue el despegue de la inversión en el sector eléctrico y el inicio de una transformación tecnológica que puede rastrearse hasta el día de hoy. De 1992 a 2013 la economía se multiplicó 1.65 veces, la integración global de México se profundizó hasta ser de los países más abiertos del mundo, y la revolución energética de las fuentes renovables cambiaron por completo el panorama.

En este contexto tecnológico, social y económico el marco jurídico mexicano volvió a cambiar. Se necesitaba competencia en generación y suministro. Ese fue precisamente el objetivo de la reforma de 2013.

Con los cambios constitucionales y la LIE en 2013 se crearon condiciones para multiplicar la inversión en generación de energía limpia y eficiente, mientras se mantenía la transmisión y la distribución en manos del Estado a través de la CFE. El suministro estaría también abierto a la competencia y, destacadamente, la rectoría del Estado sobre el sector continuaría a través de órganos reguladores independientes para proteger a los consumidores, a los mexicanos. La rectoría del Estado sobre el sector hoy está en la regulación.

Para lograr lo anterior, se requería mayor cantidad de empresas que –compitiendo entre sí– lograran minimizar el costo de generación eléctrica. Primordialmente, era indispensable procurar la salud financiera de la CFE y cuidar las finanzas públicas. No olvidemos que, con la reforma de 2013, por ejemplo, se fondeó el pasivo laboral de la CFE con 161 mil millones de pesos, se destinaron transferencias para cubrir las insuficiencias tarifarias que para el 2019 sumaron 252 mil millones de pesos, es decir cubrir la diferencia entre lo que le cuesta la energía a CFE Suministro Básico y lo que cobra a través de sus tarifas. Otra forma en la que se reforzó la salud financiera de la CFE fue a través de la socialización de los costos del generador de intermediación por 20 mil millones de pesos y la creación del Fondo de Servicio Universal Eléctrico para llegar a las poblaciones más alejadas que para 2019 sumaba 6 mil millones de pesos.

Todo esto es difícil de reconciliar con el mensaje que escuchamos de que el marco jurídico actual crea condiciones desfavorables para la CFE. La CFE tuvo un desempeño positivo en los años posteriores a 2015, año en el que se asumió el pasivo laboral, con márgenes de rendimiento netos de 19.28% en 2016. En 2020 se decidió cambiar nuevamente las condiciones de edad y antigüedad de los trabajadores de la CFE creando un problema financiero para la empresa que pone en riesgo la certidumbre de los trabajadores para jubilarse en esas condiciones, El margen neto de rendimiento en 2020 fue de -17.24%. Los beneficios ganados en el tiempo se destruyeron.

La discusión no es sobre la CFE sino sobre la capacidad de generación de la CFE. CFE transmisión tuvo un resultado positivo de 18 mil millones de pesos en 2019 que disminuyó a 2300 millones en 2020. Sin embargo, es incontrovertible que el costo de generación privada es menor que el de la CFE. El promedio del costo de generación de la CFE en 2020 fue de 1413 pesos por MWh, mientras que el promedio de los productores independientes de energía es de 1124 pesos por MWh y el promedio de las subastas de largo plazo es de 401 pesos por MWh, esto además es energía limpia. ¿Por qué? Se llama cambio tecnológico y que el sol y el viento no cuestan, dicho sofisticadamente: la estructura de costos variables es mucho menor.

Que la CFE sea un generador más caro, mas sucio y menos eficiente que los generadores privados se debe a que los generadores privados han invertido en plantas nuevas, más eficientes y menos contaminantes. CFE no lo ha podido hacer porque los recursos públicos son limitados, las necesidades del país son crecientes y el verdadero foco estratégico de la empresa estatal debe estar en el transporte, tanto de combustibles como de electricidad.

No hay un dilema entre privados y CFE, se necesitan los dos. Es decir, hacia adelante, para satisfacer el creciente consumo de energía en México seguiremos necesitando electricidad tanto pública como privada.  Lo realmente importante no es quien la genera, sino que sea la más barata y más limpia posible. Seamos realistas: la CFE no cuenta con la capacidad financiera, ni tendría porque hacerlo, para cubrir toda la demanda de energía del país sin causar un desbalance importante en las cuentas nacionales. El foco de la discusión tiene que ser el consumidor, los mexicanos, no las empresas de ninguna índole.

El dilema que sí existe es entre fósiles y renovables. Las energías renovables son más baratas y no ponen en riesgo la confiabilidad del sistema eléctrico nacional. Es más, desgraciadamente todavía hoy más de 70% de la generación en México proviene de fuentes fósiles. La energía limpia tiene mucho espacio para crecer. Repito, el verdadero reto nacional en electricidad es de Transmisión y ese SI es actualmente un monopolio constitucional.  Con mayor y mejor transmisión integrar renovables NO representa un riesgo de confiabilidad.

¿Si todo esto es así, por qué estamos aquí discutiendo con argumentos tan diametralmente opuestos? Los datos y la realidad que representan son muy claros. La participación de la generación de la CFE, sin contar con la generación de los PIEs, pasó de 54% en 2018 a 38% en 2020. La razón, la entrada en operación de las centrales limpias de las subastas de largo plazo. Energía que por ser más barata desplazó la energía más cara y más sucia de la CFE. El porcentaje de energías limpias generado en 2018 fue de 21%, esta cifra para 2021 fue 27.5%. Dado que esa energía es más barata, el sistema eléctrico mexicano ha ido disminuyendo sus costos de generación. Lento, sin duda. Quizá los esfuerzos para obstaculizar la generación renovable y privada de los últimos tres años hayan tenido alguna influencia.

Si el costo de generación ha ido disminuyendo, por qué los consumidores domésticos, todos los que estamos aquí presentes no lo hemos podido percibir. Porque nosotros no tenemos opciones, le tenemos que comprar a Suministro Básico. Si se le permitiera continuar con las subastas para no tener que salir a comprar al mercado a precio spot quizá también nosotros hubiéramos podido beneficiarnos del cambio tecnológico y la eficiencia que disminuye los costos. Otro ejemplo de cómo la libertad de escoger es primordial. La competencia es buena para los ciudadanos, no tanto para los monopolios.

Sin duda debemos reflexionar sobre qué se necesita revisar, hay mucho espacio para mejorar, muchos rubros en los cuales se podrían tener mejores condiciones para la CFE. Todas ellas ni siquiera necesitan cambios legales, únicamente creatividad y técnica regulatoria.

En conclusión, el marco jurídico actual le permite a la CFE —a México, de hecho— contar con energía más limpia y a menor costo. No nos distraigamos de esa realidad.

A veces en este tipo de debates, particularmente en el tema energético, se abusa de los ciudadanos que no tienen por qué ser expertos. Las falsedades y los otros datos erosionan la confianza de los ciudadanos en las autoridades. Pero ese es otro debate.

La discusión sobre energía y esta iniciativa debería enfocarse en los ciudadanos, en los consumidores mexicanos de energía, y en nuestro futuro. México requiere de una matriz de generación congruente con el imperativo nacional y global de largo plazo más importante: el cambio climático.

Existen estudios serios como el recién publicado por el laboratorio nacional de renovables de los Estados Unidos (NREL) en el que, en el escenario más conservador, o menos estatista, el costo de generación se incrementaría por lo menos en 32%, y podría llegar al 52%, el consumo de combustóleo 824%, el de carbón 47%. Las emisiones de gases de CO2 se incrementarían en 29 millones de toneladas anuales, 2.3 millones de toneladas de dióxido de azufre y 658 miles de toneladas de óxidos de nitrógeno. Estos deterioran la salud de los mexicanos en el área de influencia de estas termoeléctricas. Es un impacto directo a la salud de los mexicanos. Recordemos las 19000 muertes al año en el valle de México por la termoelétrica de Tula. No olvidemos que la aspiración global es llegar a escenarios de cero emisiones netas de contaminantes.

Para aspirar a un México justo y próspero se necesita acelerar el crecimiento y que el Estado tenga recursos para apoyar la salud, la seguridad y la educación de los mexicanos. Esta iniciativa resultará en un desperdicio gigantesco de recursos públicos.  Forzar a los mexicanos a consumir electricidad fósil y cara de la empresa pública incrementa el costo de generación y todos perderemos bienestar por las afectaciones económicas, sociales y ambientales que esto implica.

El mundo avanza en una dirección en la que la generación eléctrica no proviene de fuentes fósiles. En este futuro las economías se electrifican con base en energía limpia y barata. En ese futuro, en el presente de hecho, el combate al cambio climático es una prioridad. Estamos discutiendo esta iniciativa en el contexto de una crisis climática reconocida en el mundo entero. El futuro global y nacional es renovable y eso no lo puede cambiar ninguna iniciativa de ley. Lo que se pierde es tiempo y bienestar. No exagero cuando digo que el futuro del país—y permítanme—de la humanidad depende de que encontremos la congruencia entre energía, desarrollo y medio ambiente. Cambiar la Constitución para eliminar la competencia en generación, frenar energías renovables, favorecer energías fósiles y debilitar la regulación no son congruentes ni con el bienestar ni con el futuro.

* Monserrat Ramiro es extitular de la Comisión Reguladora de Energía.

 

Este texto fue leído por la autora durante su participación en el Foro 1: El Sistema Eléctrico creado por la Reforma del 2013, del Parlamento Abierto realizado este lunes por el Congreso de la Unión sobre la iniciativa de Reforma Eléctrica. Se reproduce con autorización de la excomisionada.

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