Telecomunicaciones, el sector de las promesas incumplidas

Algo pasó entre agosto y marzo que modificó por completo el texto de Ley Secundaria en Telecomunicaciones, rompiendo equilibrios y violentando el espíritu de una reforma constitucional que prometió mayor competencia, penetración y pluralidad en todos los servicios de telecomunicaciones, no en unos cuantos, no en los controlados exclusivamente por uno de los actores preponderantes en el país.

Por: Mony de Swaan (@Mony_de_Swaan)

Legislar es tarea compleja, ni duda cabe. Salvo por la reforma constitucional de junio pasado, cuando nuestro país legisla en materia de telecomunicaciones, la complejidad aumenta. En una larga historia de episodios que parecen repetirse, se desatan los demonios, siempre en perjuicio del consumidor, siempre en beneficio de uno u otro operador. Cantaleta incansable de tropiezos y promesas incumplidas.

La última vez que vi el texto que a la postre sería la Iniciativa de Ley Federal en Telecomunicaciones y Radiodifusión fue en agosto pasado. Días antes de dejar COFETEL tenía sobre mi escritorio un texto con 375 artículos, 41 transitorios y propuestas que modificaban más de una decena de leyes relacionadas.

Durante varias semanas, la Subsecretaría de Comunicaciones y las áreas sustantivas de COFETEL trabajamos un texto que, aunque incluía novedades y resolvía incógnitas, a nadie dejó del todo satisfecho. En lo personal me molestaba la indefinición en materia de contenidos (“pendiente”, decían todas las versiones), el abigarrado diseño institucional (culpa mía, pues intentaba que se mantuviera cierto control unipersonal con el mandato constitucional de separar investigación de resolución), la continua ingerencia de SHCP en materia de contraprestaciones (hoy artículo 100) y un muy pobre desarrollo tanto de concesiones sociales como derechos de audiencia. En estos dos últimos puntos —en los que tradicionalmente todo gobierno se siente incómodo— nos faltaban especialistas, pero al menos reconocíamos nuestra incapacidad y anotábamos el pendiente.

También era necesaria una revisión de técnica jurídica y que alguien “peinara” el texto para darle un estilo homogéneo a lo que entre tantas manos se había escrito. Sí, era un texto inmaduro, inacabado, perfectible, pero era un texto equilibrado. No había sesgo, no tenía dedicatorias, tampoco regalos. Recuperaba la experiencia de cada uno de nosotros, rescataba la jurisprudencia obtenida en cientos de litigios, hacía eco de las mejores prácticas internacionales y, sobre todo, respetaba a cabalidad la reforma constitucional. Era finales de agosto y faltaban más de tres meses para agotarse el plazo constitucional para su aprobación (9 de diciembre). Estábamos a tiempo. Llegaron las señales de alarma.

La primera señal fue, precisamente, el incumplimiento del plazo, pero sobre todo el silencio que le acompañó durante más de cien días. Salvo un par de actores que públicamente hicieron lo típico (culpar a otro) nadie alcanzó a explicar nada. Todos sabíamos que el plazo era apretado. Casi cualquier explicación, con una agenda legislativa a todas luces sobrecargada, habría bastado. Pero no la hubo. Los presidentes de las comisiones legislativas responsables jugaron al avestruz. El Senador Emilio Gamboa dio al traste con su carrera de prestidigitador al errar tres pronósticos consecutivos que anunciaban la inminente llegada de una iniciativa que nunca apareció.

La segunda señal ocurrió en febrero cuando el periodista Jenaro Villamil (Proceso, No. 1944) alertó que se fraguaba un texto favorable a un operador con especial énfasis temas como agente económico preponderante, propiedad cruzada, licitación de dos cadenas, apagón analógico y la red compartida de servicios en la banda 700MHz. “Ese texto no existe y la reunión a la que se refiere jamás tuvo lugar”, me dijeron dos amigos cercanos al proceso. Me tranquilicé.

La tercera y última señal ocurrió al incorporarse al proceso legislativo nacional una nueva etapa: la filtración. Los textos filtrados a El Financiero y Reforma le daban la razón, casi a pie juntillas, a Villamil. El texto parecía existir, pero estaba tan alejado de la reforma constitucional y era tan desequilibrado que aquí la carrera de prestidigitador truncada fue la mía. Juré y perjuré que esas versiones eran impresentables. Me equivoqué.

Tres malas señales nunca son gratuitas. La confirmación ocurrió el pasado 24 de marzo con la presentación formal de la Iniciativa al Senado de la República y cuyo contenido coincide casi en su totalidad con las versiones filtradas. Para colmo, sus omisiones o sesgos son casi idénticos a los que Villamil advirtió dos meses antes.

Algo pasó entre agosto y marzo que modificó por completo el texto, rompiendo equilibrios y violentando el espíritu de una reforma constitucional que prometió  mayor competencia, penetración y pluralidad en todos los servicios de telecomunicaciones, no en unos cuantos, no en los controlados exclusivamente por uno de los actores preponderantes en el país.

El desequilibrio es tan evidente que el mismo día que el Ejecutivo presentó la iniciativa, los dirigentes de PRD y PAN llamaron a conferencia de prensa en la que conjunta y tajantemente la rechazaron. El desequilibrio es tan evidente que parece una estrategia para transferir a la oposición todos los costos políticos de recuperar los principios constitucionales afectando, principalmente, los intereses de los medios de comunicación. El desequilibrio es tan evidente que basta anotar en una columna las obligaciones que correctamente se imponen al actor preponderante en telecomunicaciones y compararlas con las impuestas en radiodifusión, a todas luces inocuas.

Como está, la iniciativa es inaceptable, so pena de postergar, una vez más, la posibilidad de mayor competencia y pluralidad en el mercado de contenidos, ya sea en televisión abierta, de paga o incluso radio; tres servicios a los que la iniciativa prácticamente mantiene intactos. Veámoslos de manera resumida:

  • No menciona absolutamente nada respecto de la posibilidad de disminuir la separación entre estaciones de radio (hoy a 800KHz) para un mejor aprovechamiento del espectro, algo técnicamente posible y que ya sucede en otros países. Cabe recordar que esta fue una de las medidas originalmente contenidas en la reforma constitucional y que, prácticamente al final del debate, se decidió que se atendería en ley secundaria. Compromiso incumplido.
  • No hay un cambio de fondo en la concepción de las radios comunitarias (ahora bajo el amparo de “concesiones sociales”). Si bien se incluye la figura de patrocinios como posible mecanismo de financiamiento, los requisitos para obtener una concesión social son prácticamente iguales a una concesión comercial y se prohíbe expresamente la posibilidad de comercializar espacios, así sea para reinvertirse completamente en la concesión.
  • Inexplicablemente y en contra de lo que señala la Constitución, la fecha para el “apagón analógico” en estaciones con determinada potencia se aplaza para el año 2017. Técnicamente, la propuesta podría tener sustento si se limitara a “estaciones principales”. Fraseado como está, prácticamente abre la puerta para que más de 1,500 estaciones eviten su respectivo apagón más allá del plazo señalado por la Constitución (diciembre de 2015).
  • En materia de multiprogramación —una de las principales herramientas con las que supuestamente contaría el regulador para promover competencia, pluralidad y producción independiente— la iniciativa suplanta al IFT regulando en Ley la manera de acceder a ésta en un esquema de auto-regulación o incluso dotando a SEGOB (ni siquiera al IFT) de facultades para determinar retransmisión de contenidos.
  • El Sistema de Radiodifusión Público se convierte prácticamente en una televisión de gobierno, al sectorizarse a la Secretaría de Gobernación y limitar su Consejo Ciudadano a labores de mera asesoría, contrario a las facultades que le otorga la Constitución.
  • Artificialmente se limita la definición de agente preponderante a un solo ente regulado por sector; esto es, mientras que cualquiera de las empresas del Grupo Carso mantenga una participación de mercado superior a 50% en cualquiera de los servicios que componen este segmento (telefonía fija, móvil, satelital, banda ancha móvil o fija), el regulador quedará impedido para señalar un actor preponderante en televisión de paga (ya sea satelital o de cable), sin importar la concentración que exista para ese servicio y el daño que genere ello al consumidor.
  • Limita la definición de Agente Preponderante en Radiodifusión al restringir el parámetro para declararlo a porcentaje de audiencia (cuando la Constitución habla, además, de usuarios, suscriptores, tráfico en redes y capacidad utilizada),
  • Se agregan nuevos plazos (al menos 24 meses) y requisitos que el actor preponderante en telecomunicaciones (Grupo Carso) deberá cumplir antes de acceder a la Concesión Única y a los servicios adicionales que ello conlleva.
  • El capítulo de propiedad cruzada utiliza un concepto vago (“condiciones de pluralidad”), no cumple con los alcances mínimos contenidos en el artículo 28 constitucional e incluso parece limitarlo exclusivamente a televisión restringida desde la fracción I del artículo 283.
  • Todo lo correspondiente a derechos de audiencias en radiodifusión se traslada a PROFECO, a quien incluso se le mandata abrir un área específica para dicho propósito.
  • Contrario a lo que establecen los artículos 6° y 28° constitucionales, vigilar y sancionar los contenidos, así como todo lo relacionado con publicidad, queda facultado a la Secretaría de Gobernación. Lo anterior, además, genera en principio una inequidad ex ante ya que por mandato constitucional las sanciones del IFT imponga en materia de telecomunicaciones no son suspendibles, mientras que aquellas impuestas por SEGOB en radiodifusión sí estarán sujetas a suspenderse.
  • Reduce la prohibición constitucional respecto de la transmisión de publicidad o propaganda presentada como información periodística o noticiosa, limitándola exclusivamente a la materia electoral.
  • No incluye, en sus más de 300 artículos, una sola referencia a la banda de 700MHz como principal componente de la Red Compartida de Servicios.

En contrapartida, sería injusto con el texto no señalar los aciertos que éste contiene, pues también habrá que defenderlos frente a los intereses que afectan. Me refiero principalmente a medidas asimétricas impuestas al actor preponderante en telecomunicaciones (excluyo de éstas la interconexión gratuita), a definiciones en materia de interconexión largamente litigadas, a una figura de comercializadoras relativamente fortalecida, a temas vinculados con la compartición de infraestructura, la eliminación de larga distancia y roaming, o la puesta a disposición de sitios públicos, derechos de vía, postes y ductos en favor del despliegue de redes.

Después de una reforma constitucional que, con todo y sus limitantes, alimentó expectativas y parecía dictar el camino a seguir, el proyecto de iniciativa que conocimos la semana pasada nos enfrenta, de nueva cuenta, con un pasado conocido: el de la concesión política a costa del consumidor.

El proceso legislativo apenas inicia, pero lo hace con un enorme déficit que pondrá a prueba la capacidad y voluntad de todos los actores involucrados. Cuatro temas debieran preocuparnos en los próximos días.

El primero de ellos tiene que ver con la transparencia. Si en el proceso de construcción de la iniciativa encontramos un verdadero “hoyo negro” entre agosto y marzo es precisamente por la ausencia de reglas claras y criterios de transparencia. La propuesta es muy sencilla. Si el legislador considera que los comisionados del IFT deben cumplir con estrictas reglas de contacto o sufrir las consecuencias de violarlas, por simple analogía y congruencia los representantes populares deberían cumplir con exactamente las mismas reglas que proponen para el regulador. En este momento, su trabajo no es ni menos importante ni está menos sujeto a intereses particulares.

La acción coordinada de las dirigencias de PRD y PAN es señal de aliento que, sin embargo, se topa con procesos de selección interna que ambos atraviesan. En el caso del PAN, sorprende la enorme distancia entre Ernesto Cordero (que aplaude la iniciativa) y la dirigencia nacional (que la rechaza tajantemente). Dos lecturas tan opuestas sobre un texto no puede responder más que a intereses de coyuntura. Supeditar el futuro de un sector estratégico a una elección interna sería un crimen. Si a Cordero le alcanza o no para dirigir al PAN debe ser con recursos propios, no con el intercambio de favores legislativos por cobertura mediática.

Tercer tema, el nivel del debate. No perdamos de vista que lo que está en juego es precisamente la forma en la que regularemos, entre otras cosas, medios de comunicación. Sus intereses están en juego y, cuando lo están, la estrategia tradicional ha sido desacreditar a los críticos etiquetándolos como defensores o meros empleados del contrincante. Como puede observarse, la larga lista pendientes en la iniciativa no hablan de eximir a nadie o aligerar la carga en un sector.  Simplemente demandan un equilibrio entre todos los servicios. El argumento de la proporción y los respectivos tamaños del mercado de telecomunicaciones versus el de radiodifusión no basta para eximir a éste último de medidas que promuevan una mayor competencia y pluralidad en un mercado no menos concentrado que el de enfrente. En todo caso, las medidas encontrarán su proporcionalidad al aplicarse en cada mercado.

Finalmente queda la permanente duda sobre la manera en la que la sociedad y sus organizaciones participarán en el debate, si acaso se les deja participar y se les escucha. Es un tema demasiado importante y están en juego demasiados intereses como para dejarse exclusivamente en manos de los políticos. De no participar activamente en el seguimiento del proceso legislativo, de no hacerlo de manera informada y con seriedad, perpetuaremos las promesas incumplidas, típicas del sector.

 

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