Consideraciones para una Ley General de Biodiversidad

Una nueva Ley para Proteger la Biodiversidad del país debe incorporar los avances en la investigación científica y los logros en derechos humanos y participación ciudadana.

Por: Juan Esteban Martínez Gómez

El siguiente periodo de sesiones de las Cámaras alta y baja está a punto de comenzar. En esta ventana legislativa se atenderán algunas propuestas pendientes del periodo anterior y surgirán nuevas. Es la labor de los legisladores, componente importante de una democracia. Uno de los pendientes por atender es la propuesta de Ley General de Biodiversidad (LGB) de la senadora Ninfa Salinas. Dicha propuesta dio lugar a una intensa discusión en la que participaron legisladores, representantes de varias dependencias gubernamentales, académicos, organizaciones de la sociedad civil, usuarios de la biodiversidad y muchos ciudadanos. Se han organizado foros de manera espontánea a lo largo del territorio nacional para analizarla. Sin lugar a dudas, esta propuesta generó una participación y análisis positivos. Debe ser motivo de orgullo el gran interés que tienen muchas personas por participar en la construcción de una democracia sustantiva y participativa, en la que puedan participar en el diseño y estructura de las leyes que nos rigen. Este ejercicio permitió a muchos darse cuenta de que las leyes se pueden enmendar para reflejar mejor las aspiraciones de nuestra sociedad. En otras palabras, existe una oportunidad para generar una mejor propuesta de LGB.

Desde su presentación, la propuesta de LGB recibió muchas críticas debido a su extensión y al impacto que representaría en la normatividad ambiental mexicana existente. Se tomaba la sección de Áreas Naturales Protegidas (ANPs) la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA) y se abrogaba por completo la Ley General de Vida Silvestre (LGVS) para incorporar sus artículos en la nueva ley. Sin embargo, esta incorporación no mantenía la redacción original, sino que los artículos de ambas leyes sufrían cambios sustantivos. Esto originó intensos debates que ocuparon los medios de comunicación del país. Vale la pena recapitular.

El aspecto más criticado de la propuesta de LGB tenía que ver con el aprovechamiento de especies animales amenazadas debido a la fragilidad de sus poblaciones silvestres. Entre estos los loros, pericos, guacamayas, tortugas marinas, mamiferos marinos y primates. Es importante comparar nuestra normatividad para el aprovechamiento de especies silvestres con las de otros países. Por ejemplo, en España, Reino Unido, Alemania, Estados Unidos y Canadá. El aprovechamiento de animales silvestres está prácticamente prohibido en Europa; ninguna especie en alguna categoría de amenaza se puede aprovechar de manera extractiva. Por otro lado, en Estados Unidos y Canadá, los pueblos originarios del continente pueden realizar el aprovechamiento de algunas especies bajo condiciones estrictas. En el ámbito cinegético existen autorizaciones para un número limitado de especies. La promoción de aprovechamientos no extractivos de la vida silvestre, como el ecoturismo, son más adecuados para las especies endémicas o en peligro de extinción.

Igualmente se criticó que las Áreas Naturales Protegidas (ANPs) veían una reducción en su nivel de protección, se hacía más difícil declarar nuevas áreas y realizar colecta científica responsable en sus zonas núcleo. Se mencionó también la necesidad de incorporar adecuadamente del Protocolo de Nagoya, atender la falta de un esquema coordinado de participación entre los tres niveles de gobierno; así como la manera de implementar eficientemente la ley en todo el territorio nacional. Otra crítica se centró en la participación de los pueblos indígenas en lo relacionado a su conocimiento y prácticas ancestrales para el aprovechamiento de la biodiversidad. Varios analistas hicieron notar la necesidad de respetar el derecho de los pueblos originarios a la Consulta Previa, Libre, Informada, Culturalmente Adecuada y de Buena Fe.

¿Qué hacer en este contexto? Es sencillo, reforzar lo que está bien, corregir lo que está mal y hacer lo que no se ha hecho.  De alguna forma esa es la estrategia de las especies, ladrillos fundamentales de la Biodiversidad. La selección natural ha permitido la refinación de procesos fisiológicos, estructuras y comportamientos que resultan en mejores oportunidades para sobrevivir y procrear. La primera recomendación sería no desmantelar la LGEEPA, ni abrogar la LGVS. Estás dos leyes se han beneficiado de amplios debates y revisiones a través de los años.

¿Hay que corregir algo? Varias cosas; por ejemplo, el nombre mismo de la LGEEPA, inspirado en un concepto de “equilibrio ecológico” proviene de una etapa particular del desarrollo de la ciencia ecológica. Sin embargo, en la naturaleza, en poblaciones, comunidades y ecosistemas, el equilibrio es temporal y contingente. Desde una perspectiva legal nos podemos preguntar si la LGEEPA ha tutelado o protegido al “equilibrio ecológico”. Claramente no, desde su expedición hasta ahora, los ecosistemas del país han experimentado grandes transformaciones. En el caso de la LGVS, la falta de operatividad y permanencia del Consejo Técnico Consultivo Nacional para la Conservación y Aprovechamiento Sustentable de la Vida Silvestre (CONAVIS) ejemplifica la importancia de diseñar cuerpos consultivos que sesionen con agilidad y de manera constante. Sin embargo, a pesar de todo, estas leyes tienen una resultante positiva; vale la pena que permanezcan y adquieran una completa funcionalidad.

La oportunidad 

El pasado mes de mayo el presidente Enrique Peña encargó a José Calzada y Rafael Pacchiano, titulares de las Secretarías de Agricultura y Ganadería (SAGARPA) y de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), respectivamente, la elaboración de una Ley para proteger la Biodiversidad del país. Este hecho abre una excelente oportunidad para diseñar una ley que permita hacer lo que no se había hecho en materia de biodiversidad. Se incorporarían temas como la investigación científica, la protección de especies y ecosistemas, principios de sustentabilidad, el conocimiento tradicional, la participación ciudadana y el acceso justo a los beneficios provenientes de los recursos genéticos. Este enfoque permitiría conservar y mantener independientes a la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA) y la Ley General de Vida Silvestre (LGVS). A continuación, algunas consideraciones de los componentes de una LGB centrada en la atención de los compromisos internacionales del país. Se debe incorporar el Convenio de la Diversidad Biológica (CBD) a la normatividad mexicana dado su carácter internacional y vinculante. En particular, deben incorporarse los 5 objetivos estratégicos de las Metas de Aichi.

  1. Atender las causas subyacentes de la pérdida de biodiversidad mediante la acción conjunta entre el gobierno y la sociedad.
  2. Reducir las presiones directas sobre la biodiversidad y promover su uso sustentable.
  3. Mejorar el estado de la biodiversidad conservando los ecosistemas, las especies y la diversidad genética.
  4. Mejorar los beneficios para todos de la biodiversidad y los servicios ecosistémicos.
  5. Implementar acciones mediante la planificación participativa, la gestión del conocimiento y la construcción de capacidad.

Definiciones y objetivos

La definición de Biodiversidad y los objetivos de la LGB deben ser concordantes con el CBD. La biodiversidad está compuesta de todos los seres vivos que han resultado de la evolución biológica del planeta, sus interacciones y los patrones emergente que crean los intrincados ecosistemas y paisajes de nuestro planeta. Paulatinamente la acción humana se está convirtiendo en la fuerza principal que modela la biodiversidad en el mundo por lo que el CBD contempla acciones para lograr tres objetivos principales: conservar la biodiversidad, utilizar sus componentes de manera sustentable y lograr una participación justa y equitativa de los beneficios provenientes de los recursos genéticos. Como indicadores de éxito el CDB tiene a las 20 Metas de Aichi. El protocolo de Cartagena y el de Nagoya complementan al convenio en los aspectos asociados a los recursos genéticos. En esta sección se deben incorporar los conceptos y definiciones necesarios para la implementación de la ley.

Conocimiento e Investigación

No es posible proteger o utilizar la biodiversidad de manera sustentable si no se le conoce. El conocimiento fundamental de los seres vivos, de las especies, se genera principalmente en las universidades y los Centros Públicos de Investigación del país. Entre estos, destacan el Instituto de Biología de la UNAM y el Instituto de Ecología AC (INECOL) del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACyT) cuyos investigadores han descrito más de 1000 nuevas especies mexicanas en los últimos 15 años. Además, se debe admirar la contribución de muchas universidades estatales que, en condiciones menos favorables, también contribuyen al estudio de componentes importantes de la biodiversidad mexicana. Debe resaltarse también el papel de la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (CONABIO) que participa en la sistematización, análisis y divulgación del conocimiento generado por las universidades y centros públicos de investigación.

Es necesario facilitar y promover la investigación científica y lograr que las regulaciones asociadas a la investigación, principalmente colecta científica, sean atraídas por esta ley para que las autorizaciones respectivas se realicen con eficiencia en una sola dependencia. Se debe valorar la experiencia y la eficiencia de la Dirección General de Vida Silvestre (DGVS-SEMARNAT) que tiene estándares de operación muy cercanos a lo previsto por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA). Si esta dependencia o una con estándares similares concentrara todo lo relacionado con la investigación de la biodiversidad se facilitaría mucho el trabajo de los investigadores nacionales. Por ejemplo, quienes estudian especies marinas frecuentemente tienen que esperar hasta un año y medio para recibir sus autorizaciones, a pesar de que la Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables (LGPAS) prevé que las respuestas para la pesca de fomento se darán en 60 días. Este retraso burocrático contraviene a la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR) que obliga a los estados signatarios a facilitar la investigación en sus mares. De la misma forma la aplicación de la Mejora Regulatoria prevista en la LFPA permitiría hacer más eficientes los trámites y eliminar las sobre-regulaciones existentes en varias dependencias que detienen el avance de las ciencias de la biodiversidad.

Especies

Las especies son los elementos constituyentes fundamentales de la biodiversidad, de sus interacciones en diferentes escenarios geográficos surgen ecosistemas. Las Metas de Aichi del CBD mandatan la protección de las especies. Una ley de biodiversidad debe atender a las especies en peligro de extinción; en particular, aquellas identificadas por la Unión Internacional de la Conservación de la Naturaleza. Debemos evitar su extinción. De manera estratégica, deben protegerse las especies endémicas y microendémicas de México. Las especies de amplia distribución también deben considerarse en la ley para lograr su gestión sustentable. Las especies con amplia distribución no son panmícticas, de hecho existen varios estudios genéticos que muestran que incluso una gran similitud morfológica guarda frecuentemente diferencias genéticas significativas.

En los casos que fuese apropiado, el aprovechamiento sustentable de las especies debe ser limitado y estrictamente regulado. Es mejor que el aprovechamiento sustentable de las especies no se incluya en la LGB sino que se garantice por medio de las leyes existentes como la LGVS, la LGPAS y la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable (LGDFS). Las especies invasoras también son consideradas por las metas de Aichi ya que representan una amenaza a las especies nativas y endémicas del país. Debe prevenirse su ingreso al territorio nacional y deben tomarse medidas para las especies invasoras que ya habitan el país. Aunque existe una estrategia para controlar a las especies invasoras esta debe revisarse periódicamente  porque varios investigadores nacionales han señalado algunas debilidades que deben ponderarse.

Territorio de aplicación

Una ley de observancia general considera a todo el territorio nacional; su implementación involucra por necesidad a los tres órdenes de gobierno. Además, por tratarse de la biodiversidad, la ley debe visualizar estratégicamente al territorio para garantizar su conservación y uso sustentable. Así, la protección eficiente y el uso sustentable de ecosistemas y especies debe vincularse a espacios discretos del territorio nacional que sumados contengan y representen adecuadamente a los ecosistemas y especies del país. Las áreas naturales protegidas actuales no incluyen a la mayoría de las especies endémicas del país. Por esta razón, las Áreas Clave para la Biodiversidad y los de la Alianza para la Extinción Cero deberían ser incluidas en la legislación. De igual manera, los sitios de todas las especies endémicas y microendémicas de México deben ser incluidos. De esta forma se protegerían a los elementos más significativos de la biodiversidad mexicana. Las cuencas hidrológicas requieren ser incluidas en la legislación como unidad funcional de conservación. Los corredores biológicos también; por ejemplo, las rutas de las migraciones de aves, murciélagos y mariposas, los sistemas arrecifales del Caribe y el Golfo de México. Las áreas marinas donde se mueven los grandes organismos pelágicos, las rutas donde se mueven los grandes carnívoros en el norte del país. Estos corredores, entre otros más, deben incluirse como elementos fundamentales del territorio de la biodiversidad nacional.

Recursos genéticos

La diversidad genética se preserva con la protección y uso sustentable de las especies. Esta diversidad subyacente en los organismos vivos contiene elementos que tienen un potencial de aprovecharse en diferentes ámbitos de la vida humana. El Protocolo de Cartagena ya fue incorporado en nuestra legislación por medio de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados (LBOGM) y otras normas relacionadas. La LBOGM podría incorporarse por completo en la LGB. Quedarían pendientes los preceptos del Protocolo de Nagoya, en cuanto a lo relativo con el reparto justo y equitativo de los beneficios que resulten del aprovechamiento de los recursos genéticos. No debemos olvidar que unos de las innovaciones más importantes de la genética molecular, el aislamiento y la producción industrial de la enzima Taq-Polimerasa ha generado importantes descubrimientos científicos, grandes ganancias económicas pero ningún beneficio al Parque Nacional de Yellowstone donde se encuentran los Géisers donde habitan las bacterias extremófilas de las que se obtuvo por primera vez.Además del reparto equitativo de los beneficios provenientes de los recursos genéticos en nuestro país, se debe considerar también la participación de las universidades y centros públicos de investigación que se han preparado para la bioprospección, la exploración genómica y el biomimetismo. Estos centros deben contar con todas las facilidades para realizar sus actividades de prospección biológica en todo el territorio nacional. Es decir, no se puede negar la colecta científica responsable en ninguna región del país. Asimismo, se deben desarrollar esquemas para que los habitantes de donde surjan nuevos recursos genéticos sean partícipes de los beneficios que puedan generar.

Uso tradicional de la biodiversidad

Las Metas de Aichi especifican que se deben resguardar los conocimientos tradicionales sobre el uso sustentable de la biodiversidad. Convendría atraer hacia la LGB todas las formas de uso tradicional de la biodiversidad, los cultivos como el maíz, la vainilla, el cacao o incluso otros que permiten la conservación y viabilidad de la biodiversidad. En esta última categoría quedarían incluidos los cafetales de sombra que conservan elementos vegetales importantes de los bosques de niebla. Los usos de artes de pesca tradicionales también deben promoverse particularmente ahora que muchas pesquerías oceánicas se encuentran colapsadas. En un país tan diverso como México, encontraremos muchas otras actividades tradicionales que resguardan eficientemente la biodiversidad. Su estudio, conservación y aplicación debe promoverse con la nueva ley.

Participación Ciudadana

El CBD y el artículo segundo de la Constitución mexicana imponen nuevos estándares de participación y consulta para la elaboración e instauración de la LGB. Se debe tener presente que una de las principales críticas a la primera propuesta de LGB fue la necesidad de incluir a las naciones indígenas en el proceso de elaboración de la ley. Se sabe que un porcentaje significativo de la biodiversidad del país se localiza en tierras ocupadas por las naciones originarias del continente.  El Consejo asociado a la Ley debe ser representativo de la pluralidad de nuestro país. El Gobierno Federal publicó el pasado 11 de agosto los lineamientos para integrar cuerpos consultivos ciudadanos en las dependencias federales. El Consejo de la LGB debe ser amplio e incluyente y establecer los términos para el ingreso y recambio del mismo. La participación amplia siempre se podrá lograr a través de subconsejos que permitan la participación de organizaciones y ciudadanos de todos los estados y regiones. De la misma manera la Estrategia Nacional de Biodiversidad deberá revisarse para cumplir los preceptos del artículo segundo de la constitución. En el caso de los aspectos técnicos de la misma se prevé una amplia participación de científicos; en el Sistema Nacional de Investigadores se registran más de 15 mil académicos que pueden aportar conocimientos a esta estrategia.

Con un poco más, o un poco menos, esta sería la estructura de una Ley General de Biodiversidad acorde a los compromisos internacionales de nuestro país. Una ley que incorpore los avances en la investigación científica y los logros en derechos humanos y participación ciudadana.

 

* El Dr. Juan Esteban Martínez Gómez es investigador del Instituto de Ecología AC del CONACyT en la Red de Interacciones Multitróficas.  Ha participado como coordinador de la Alianza para la Extinción Cero de México y en el Comité Internacional de la misma. Especialista en especies endémicas y en peligro de extinción.

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