El poder de Hacienda y el caso de Javier Corral

En un contexto en el que los estados suelen tener finanzas públicas muy endebles, se crean las condiciones perfectas para el uso político de nuestros recursos como mecanismo de negociación y control.

Por: Leonardo Núñez González (@leonugo)

Javier Corral ha denunciado que hay un castigo al estado de Chihuahua por la investigación que se lleva a cabo sobre el exgobernador César Duarte y los mecanismos de corrupción que terminaron con millones de pesos desviados probablemente a campañas políticas. Hacienda respondió señalando que los recursos en cuestión efectivamente no se entregaron, pero que fue debido a la falta de suficiencia presupuestal y a que no se proporcionó información adecuada sobre una cuenta bancaria de depósito; sin embargo, agrega que Chihuahua no tiene nada de qué quejarse porque en 2017 recibió casi 2 mil millones de pesos más de los presupuestados en tiempo y forma. Entonces, Hacienda sí le dio dinero adicional a Chihuahua, pero no de los convenios en cuestión. ¿Cómo es posible que pasen estos dos fenómenos al mismo tiempo?

Hay que comenzar señalando que los dos hechos son ciertos: hay una bolsa de recursos que los estados reciben “en automático” y éstos pueden ser superiores a los presupuestados si hay mayores ingresos de los esperados; estos recursos se reparten a través de los famosos Ramo 28 (participaciones) y Ramo 33 (aportaciones). La otra bolsa de recursos que reciben los estados no opera “en automático”, sino que depende de que la SHCP los entregue y, por lo tanto, son recursos negociables que se otorgan de manera discrecional, opaca y unilateral. Esto generalmente se hace mediante el Ramo 23 (Previsiones Salariales y Económicas), que es uno de los espacios presupuestales más oscuros y más importantes para entender que el caso de Javier Corral no es una anormalidad, sino una simple evidencia del uso de los recursos públicos como una herramienta de control político.

Un elemento indispensable para comprender por qué existe esta ventana de discrecionalidad se encuentra en el hecho de que el gobierno federal sistemáticamente tiene más recursos de los que originalmente declara que tendrá. Si acudimos al Presupuesto de Egresos de la Federación de 2017 veremos que originalmente se habían hecho cálculos para gastar 4.85 billones de pesos; sin embargo, las últimas cifras que la SHCP informó (correspondientes a noviembre de 2017) muestran que, dados los ingresos superiores a los presupuestados, el nuevo gasto estimado llegaría hasta 5.14 billones de pesos, es decir, un gasto 291 mil millones de pesos superior. Estas cifras no son ninguna anormalidad, al contrario. Si revisamos la Cuenta Pública desde el 2000 y sumamos las diferencias entre lo presupuestado y lo gastado realmente hasta 2016, veremos que el gobierno ha gastado 4.1 billones de pesos más, es decir, casi 20 % del PIB. Siempre hay más dinero del presupuestado.

¿Cómo se reparte este dinero? Una parte se hace con reglas muy claras y específicas. Por ejemplo, en el caso del dinero que llega a los estados vía Ramo 28, el incremento en ciertos ingresos, como los petroleros o los tributarios, incrementa la Recaudación Federal Participable (RFP) y se debe repartir de acuerdo con diferentes fórmulas innegociables. Por lo tanto, si hay más dinero, a todos les toca más. De ahí los recursos adicionales que Hacienda y muchos señalan que se le dieron a Corral. El meollo del asunto se encuentra en que no todos los recursos adicionales se asignan con criterios tan kosher. Otra parte de los ingresos extraordinarios se asigna sin reglas claras, por lo que se vuelven un espacio de negociación y discrecionalidad. El Ramo 23 es el claro ejemplo de ello. Esta bolsa de recursos se encuentra en control de la SHCP y su asignación no tiene ninguna fórmula ni regla específica. Cuando se trata de llevar más dinero a otras áreas del mismo gobierno federal, el mecanismo de asignación es llamado “adecuaciones presupuestarias” (una figura analizada a profundidad en el libro ¿Y dónde quedó la bolita?). En este caso, el cambio en el gasto se palomea y realiza desde la SHCP. Cuando se trata de recursos adicionales a las entidades federativas, estos recursos suelen formalizarse mediante la firma de convenios, como fue el caso señalado por Javier Corral. De acuerdo con el gobierno del estado de Chihuahua, los convenios que se firmaron con Hacienda y que no se pagaron fueron 3: uno de Fortalecimiento Financiero Libre por 700 millones, uno del Programa de Desarrollo Regional por 44.7 millones y uno de Fortalecimiento Financiero de Inversión por 35.3 millones.

Lo que resulta revelador es que estos instrumentos se firmaron el 14 de diciembre de 2017, es decir, a unos cuantos días de cerrar el año. En el caso de Chihuahua estos recursos no se entregaron; sin embargo, que los gobernadores (y muchas otras dependencias) se acerquen a negociar con Hacienda al acercarse el cierre del año tampoco es ninguna anormalidad. De hecho, la Auditoría Superior de la Federación ha detectado que de todas las ampliaciones de presupuesto que se hacen en el año, 71.3% ocurren en el último trimestre del año y sólo en diciembre se hacen 36.5% de los movimientos. En palabras sencillas, el final del año es el momento cúspide de Hacienda para dar y repartir a voluntad, lo que la coloca en una posición de poder inmejorable.

Para tener una dimensión de la posición de la SHCP, vale la pena ver el tamaño de los recursos que puede asignar vía el Ramo 23: de acuerdo con la Cuenta Pública de 2016, este ramo tenía asignados 141 mil millones de pesos, pero terminó gastando 247 mil millones, es decir, tuvo 106 mil millones de pesos adicionales para repartir (75 % más de lo presupuestado). Sirva como punto de comparación que el presupuesto asignado en 2018 al programa social más importante del país, PROSPERA, es de 82 mil millones de pesos. Igualmente, esa misma Cuenta Pública revela que el Ramo 28, el que reparte recursos entre los estados sin negociación de por medio, tuvo 15 mil millones de pesos adicionales, menos de una quinta parte de la bolsa discrecional de Hacienda.

De ese tamaño es el “poder de la bolsa” de Hacienda y, en un contexto en el que los estados suelen tener finanzas públicas muy endebles, se crean las condiciones perfectas para el uso político de nuestros recursos como mecanismo de negociación y control. Cuando hay disciplina, la bolsa puede ser generosa; cuando hay rebeldía, el grifo puede cerrarse sin mayor contemplación. La peor parte de todo esto es que este mecanismo no sólo es una regla informal, sino que forma parte de las leyes hacendarias mexicanas desde las épocas doradas del PRI, por lo que este corral está construido “con estricto apego a derecho”. Así nos las gastamos en México.

 

* Leonardo Núñez González es investigador en Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad.

 

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