El alto costo de una ley innecesaria

No es necesario echar a andar una ley con errores estructurales que generará impactos regulatorios diversos, que afectará a la industria farmacéutica y biotecnológica nacional, y que limitará a la investigación científica en vez de promoverla.

Por: Juan Esteban Martínez Gómez

La Ley General de Biodiversidad (LGB) puede pasar pronto al pleno de la Cámara de Diputados y regresar al Senado para que se discutan los artículos con observaciones. En este momento existe una gran polarización entre dos bloques parlamentarios. De aprobarse la ley en estas condiciones, se tendrá que pagar un alto costo político por carecer de la legitimidad que surge de una votación amplia apoyada por todas las fracciones, como venía ocurriendo con leyes y normativas en materia ambiental.

Se criticó el proyecto de ley original porque permitía el aprovechamiento extractivo comercial de tortugas marinas, mamíferos marinos, loros, pericos y guacamayas. Animales que actualmente cuentan con la máxima protección en la normatividad ambiental vigente. El proyecto de ley fue modificado y se restituyó el nivel de protección para estas especies. Sin embargo la versión actual del proyecto de ley, en su artículo 117, aún permite el aprovechamiento de especies en riesgo. Un tema bastante delicado que merece un análisis profundo.

Otra fuerte crítica se centró en la obligación de consultar a los pueblos indígenas del país. El artículo 6 de la Convención 169 de la Organización Internacional del Trabajo establece “(a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente”. Varias organizaciones han propuesto que la falta de consulta haría a la LGB inconstitucional.

Recursos genéticos, derivados y el reparto justo de beneficios

Recientemente han surgido observaciones en torno a la colecta y aprovechamiento de los recursos genéticos y sus derivados. Sobre todo, en lo que concierne al reparto justo y equitativo de los beneficios como lo prevé el Protocolo de Nagoya. El debate sobre recursos genéticos se ha centrado en moléculas provenientes de plantas, asumiendo también que provienen de territorios indígenas. Se ha mencionado al barbasco (Dioscorea compositae) utilizada para atender varias dolencias, para pescar y para prevenir el embarazo. La industria farmacéutica desarrolló un método anticonceptivo eficiente a partir de la diosgenina, un derivado precursor de la progesterona; sin embargo, las comunidades indígenas poseedoras del conocimiento tradicional no recibieron beneficio alguno.

El Protocolo de Nagoya intenta corregir esta deficiencia e intenta que los pueblos indígenas reciban beneficios de estos descubrimientos e innovaciones tecnológicas. Sin embargo, el barbasco y otras plantas no son materia de la LGB. De hecho, la colecta de las plantas será regulada por la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable que ahora se analiza en el Senado. Esto deja en claro que la LGB no tutela a la mayoría de la biodiversidad nacional, ni siquiera a todas las especies endémicas, solo a los animales y las especies en riesgo incluidas en la Norma Oficial Mexicana SEMARNAT 059.

No se debe perder de vista que la mayoría de los recursos genéticos y sus derivados se encuentran en el mar, tanto en la columna de agua como en las profundidades abisales. En el estudio de estos recursos participan varios centros de investigación, como el Centro de Investigación Científica y de Educación Superior de Ensenada (CICESE-CONACYT) que desarrolla fármacos contra infecciones y enfermedades crónico-degenerativas a partir de los anticuerpos de tiburón y los venenos de caracoles marinos, o el Instituto Tecnológico de Veracruz (ITVER) que realiza investigación sobre substancias antibacterianas provenientes de microorganismos del agua de los arrecifes veracruzanos. Una vez más, estas actividades de investigación no serían competencia de la LGB sino de la Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables.

Paradójicamente, la mayoría de los recursos genéticos provenientes de la vida silvestre, el objeto de la LGB, no podrían ser estudiados o aprovechados. El artículo 33 de la LGB prohíbe el uso de los recursos genéticos provenientes de especies y subespecies de fauna nativas, una limitación que impactará a la industria farmacéutica mexicana. Los animales son la fuente potencial de genes que producen hormonas y enzimas. Por ejemplo, la producción de insulina requerida para atender la diabetes ha evolucionado de una extracción directa del páncreas de otros animales a la producción industrial basada en un proceso biotecnológico que inserta el gen de la insulina humana en bacterias. Una clara muestra del aprovechamiento de recursos y derivados genéticos animales. El artículo 33 prohíbe además las cruzas híbridas, una opción que en circunstancias especiales podría ser la única forma de salvaguardar porciones del genoma de especies en peligro.

Áreas naturales protegidas

Varios grupos consideran que la LGB permitirá la extracción de hidrocarburos y la minería en áreas naturales protegidas (ANPs). Una preocupación infundada debido a que la Ley de Hidrocarburos en su artículo 41 establece que “en las ANPs no se otorgarán asignaciones ni contratos para la exploración y extracción de hidrocarburos”. En cuanto a la minería se debe reconocer que ni la actual Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA) ni la LGB contienen una prohibición expresa. Así, independientemente de la LGB, la minería se puede realizar en las zonas de amortiguamiento de las ANPs. Los únicos elementos que prohíben o regulan esta actividad son los decretos de creación y los programas de manejo de cada ANP.

La versión actual de la LGB ha perdido la oportunidad de corregir las definiciones de los tipos de ANP que se vienen utilizando desde la LGEEPA; varias de ellas no son mutuamente excluyentes y en cierto momento podrían ocasionar conflictos legales. Una de las pocas definiciones que fue modificada fue la de Parque Nacional; se cambió el término “turismo de bajo impacto” por el de “turismo sustentable”. Este cambio debe analizarse considerando que las “zonas de desarrollo turístico sustentable” están prohibidas en ANPs de acuerdo a la Ley General de Turismo.

La LGB tendría que haber eliminado la prohibición de la colecta con fines científicos en zonas núcleo. El estudio de la biodiversidad nacional debe contemplar la colecta científica responsable en todo el territorio nacional. Tanto la LGEEPA como la LGB generan zonas donde se cancela la posibilidad de realizar la investigación elemental de la biodiversidad. Igualmente se deben modificar la vigencia de los permisos de colecta a investigadores acreditados y colecciones científicas para que tengan al menos una vigencia quinquenal. Hubiera sido benéfico atraer bajo una sola ley todas las autorizaciones relacionadas con la investigación científica; actualmente varias dependencias, asociadas a las otras leyes mencionadas, expiden los permisos para los investigadores. Esta dispersión administrativa complica la realización de estudios multidisciplinarios.

La LGB no prevé adecuadamente cómo se repartirán de manera equitativa los beneficios de los recursos genéticos que provengan de ANPs. En una contribución previa presenté el caso de un descubrimiento que ha revolucionado el campo de la biología molecular y la biotecnología. El de la enzima Taq polimerasa proveniente de los géisers del Parque Nacional de Yellowstone. Este famoso parque nacional de Estados Unidos no recibió beneficio alguno del descubrimiento y comercialización de la enzima que se aisló de las bacterias extremófilas. Se deben incorporar las previsiones necesarias para proteger a las ANPs mexicanas de una situación similar.

Otras estrategias de conservación del territorio

Las ANPs representan esquemas de conservación del territorio cuya creación, delimitación y funcionamiento está claramente establecida. La LGB introduce nuevos esquemas que generan dudas en torno a su delimitación y manejo eficiente. En particular, no queda claro qué implicaciones tendrán para los propietarios de las tierras que se incluirán dentro de estos esquemas. La conservación del territorio incluirá a las áreas de refugio para especies acuáticas, hábitats críticos, áreas designadas por tratados internacionales, corredores biológicos, demarcaciones geográficas bioculturales, zonas de influencia de las ANPs, sistema de unidades de manejo para la conservación, terrenos forestales con presencia de biodiversidad de importancia global, zonas de desarrollo integral sustentable, zonas prioritarias, áreas de importancia para la conservación de las aves (AICAs) y zonas de restauración. Resalta el caso de las AICAs, ya que representa un sesgo claro hacía un grupo taxonómico. En vez de las AICAs se deberían incorporar las Áreas Clave para la Biodiversidad que incluyen especies animales y vegetales; después de todo, cada elemento integral de la biodiversidad debería ser igual ante la ley.

La propuesta ahora contempla dos Consejos asociados a la LGB. Se rescata el Consejo Nacional de Áreas Naturales y aparece el Consejo Consultivo Nacional para la Conservación y el Aprovechamiento Sustentable de la Biodiversidad. En la integración de estos consejos se tendrá la oportunidad de buscar una mejor representación de los actores de la conservación y manejo de las ANPs y la biodiversidad. Se observa la ausencia del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT) en estos consejos. La participación del CONACYT es de suma importancia para fomentar de manera coordinada el estudio y la investigación de la biodiversidad nacional.

La Estrategia Nacional Sobre Biodiversidad es un elemento que no se había incluido en alguna ley nacional. Esta estrategia debe articularse cuidadosamente porque proviene de un grupo ciudadano que carece de facultad regulatoria. Es decir, se corre el riesgo de colocar a este instrumento al mismo nivel que la LGB. Se debe recordar que las leyes provienen de cuerpos legislativos y representativos, como son el Congreso o el Senado, que cuentan con facultad regulatoria.

Necesidad, impactos y costos

En los párrafos anteriores comenté algunos aspectos que han sido criticados previamente por varias organizaciones y analistas; también comenté otros aspectos que no habían sido tocados previamente. De hecho, el análisis de la LGB requiere de más tiempo y espacio porque es una ley extensa y cada artículo tiene varias implicaciones. Además, existen otros posibles impactos potenciales de la LGB que resultarán de la carencia de más de una decena de definiciones de conceptos importantes que no se incluyeron en su glosario

Es claro que el proyecto de LGB requiere de mayor análisis. Su formulación actual no visualiza apropiadamente el territorio de origen de los recursos genéticos y sus derivados. Las prohibiciones asociadas a los recursos genéticos y derivados de las especies y subespecies de fauna nativa generarán impactos negativos a la industria farmacéutica y biotecnológica. Sobre todo, cerrará la puerta a descubrimientos potenciales en el área biomédica. Además, la alta polarización política en torno a la consulta a los pueblos indígenas tendrá un alto impacto electoral negativo para el bloque parlamentario que la promueve.

¿Es prudente asumir estos costos? La respuesta es no. No es necesario asumir altos costos políticos, ni echar a andar una ley con errores estructurales que generará impactos regulatorios diversos, que afectará a la industria farmacéutica y biotecnológica nacional, y que limitará a la investigación científica en vez de promoverla.

Realmente la LGB resulta innecesaria porque sus materias ya son parte de nuestro derecho positivo. Se cuenta con una Ley General de Vida Silvestre que tutela a la fauna nacional (se abrogaría esta ley para incluirla en la LGB) y se cuenta también con ordenamientos en materia de ANPs en la LGEEPA (se derogarían los artículos correspondientes para integrarlos a la LGB).

Aún más importante, ya contamos con una ley que incorpora el tema de los recursos genéticos y el reparto justo y equitativo de los beneficios. Así es, aunque el proyecto de LGB no lo menciona (para abrogarlo, derogarlo o incorporarlo como guía), el Protocolo de Nagoya ya es parte de las leyes mexicanas. El Diario Oficial de la Federación (DOF) del 27 de enero de 2012 publicó la ratificación del Senado y el DOF del 10 de octubre de 2014 publicó el decreto promulgatorio que lo eleva a la categoría de Ley. En otras palabras, además de todas las observaciones mencionadas, la LGB requiere una revisión diligente en el área de técnica legislativa.

 

* Juan Esteban Martínez Gómez, Red de Interacciones Multitróficas del Instituto de Ecología A. C. – CONACYT.

Close
Comentarios