La corrupción y los retos para el nuevo gobierno

El que la administración de AMLO trate de acabar con la corrupción, enfocándose solo en funcionarios o político crearía un sesgo colectivo al no mirar a otros individuos, empresas e instituciones que también se apropian de los recursos públicos para fines lucrativos.

Por: Gerardo Franco Parrillat y Laure Delalande

El 20 de noviembre de 2016, ante el Congreso Nacional Extraordinario de Morena, Andrés Manuel López Obrador (AMLO) hacía énfasis en que el principal problema de México era la corrupción política y anunciaba su combate como una de las principales medidas para liberar recursos públicos para el desarrollo: “Según nuestros cálculos, podremos ahorrar, por el combate a la corrupción y el plan de austeridad, alrededor de 500 mil millones de pesos” decía. Esta cantidad es incluso superior al presupuesto 2018 de los 90 programas de subsidios del gobierno federal (457.5 mil millones de pesos), según el Listado CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2018.

Corrupción y captura de renta

Al ser definida como “un abuso del cargo público para beneficios privados ilegítimos” (Shleifer y Vishny, 1993), la corrupción designa las vulneraciones al presupuesto público perpetradas por los servidores públicos. No cabe duda que este fenómeno es ampliamente extendido en las áreas de la administración pública en México, como nos lo han recordado, una y otra vez, los distintos casos de corrupción que fueron evidenciados en este último sexenio.

Si bien la corrupción es un problema sustancial y sistémico que afecta profundamente el funcionamiento de las instituciones de la democracia, al poner el foco sobre el funcionario público o el político malévolo, el concepto de corrupción crea una especie de sesgo colectivo al no mirar, o sólo en segundo plano, a otros individuos, empresas e instituciones privadas que, al igual que los funcionarios corruptos, se apropian de jugosas partes de los recursos públicos para fines que distan mucho de ser de utilidad pública.

En esta otra configuración caben las prácticas comúnmente denominadas de rentismo, en las cuales grupos privados se ven privilegiados por acciones y programas gubernamentales, muchas veces a través de estrategias de lobbying, que pueden ser tan diversas como los tipos de sectores involucrados. El acarreo y la toma de oficinas de gobierno es una medida bien conocida por todos; menos visibles son las negociaciones directas entre funcionarios y grupos de interés, que movilizan sistemas de favores y compras de lealtades que poco le tienen que envidiar a las organizaciones mafiosas.

Estos dos casos: la corrupción que tiene como actor central el funcionario público, y el rentismo que opera a través de la influencia de grupos de distinta índole, nos resultan familiares, y no cabe duda de que los daños que generan en términos de desvío de recursos públicos, aun cuando sean operados de forma legal, nos llevan a preguntarnos seriamente de qué proporción del presupuesto público estamos hablando, pues en el número de comas y ceros radica la diferencia entre una política pública afectada en cierta medida por la corrupción, y una política que ya dejó de ser pública; entre un gobierno dedicado al buen funcionamiento de la sociedad, y un gobierno especializado en servir a intereses privados.

Más allá de los funcionarios y los grupos de interés: una multitud de actores

Ahora bien, el escándalo de la Estafa Maestra, una investigación destacada que puso en evidencia la sofisticación de ciertos esquemas de desvíos de recursos públicos, también nos habló de otro hecho importante, que es la intervención y el protagonismo de una serie de actores que no son ni funcionarios, ni los grupos de interés convencionales; en este caso, las universidades y las empresas fantasma. Si volteamos la mirada hacia el sistema de licitaciones para compras públicas, surgen otro tipo de irregularidades, con otro tipo de actores, por ejemplo, las empresas proveedoras. También en la ejecución de los programas de subsidio se ha evidenciado que los gestores o intermediarios son proveedores de servicios que pueden condicionar la gestión del apoyo a cambio de retribuciones que superan por mucho el costo real del trabajo que realizan.

La pregunta es: ¿estos actores son simplemente operadores necesarios para que puedan llevarse a cabo actos de corrupción o de rentismo, o también tendrían que ser considerados de la misma forma que los funcionarios y grupos de interés, en términos de su responsabilidad y liderazgo en el desvío de recursos?

En un sistema de operación pública relativamente estandarizado, con una fiscalización eficaz y reglas claras, podría caber efectivamente la duda de que entre funcionarios y grupos de interés sólo intervienen actores de segundo plano, que, si bien participan en el desvío de recursos, no lo dirigen de forma sistemática. Ahora bien, en el caso mexicano, la mayor parte de la administración pública se caracteriza por ser fragmentada[1], con procesos de toma de decisiones sujeta a criterios personales y sensible a jerarquías y redes que no forzosamente corresponden a los organigramas institucionales: un escenario idóneo para los acuerdos uno a uno, la simulación del cumplimiento de las normas, y la ideación de esquemas ingeniosos para que no sólo los funcionarios y grupos de interés, sino también otro tipo de actores, puedan tener más y mejor acceso a los recursos públicos, para fines ilegítimos.

Comprender la compleja realidad del saqueo de recursos públicos en México requiere continuar con los esfuerzos que se iniciaron en el marco de la puesta en marcha del Sistema Nacional Anticorrupción. Primero, nombrar a la bestia: el término de “captura de renta pública”, definida como “todas las prácticas de búsqueda y apropiación de rentas públicas para fines ilegítimos, en el sentido de que dichos fines no cumplen con criterios de utilidad pública”, nos permite aterrizar esta idea de que el problema no sólo radica en la “tranza” y en el dinero embolsado por los políticos o los privilegios acaparados por los grupos de interés; que intervienen más actores, de otra índole; y que las prácticas son mucho más diversas e ingeniosas de lo que alcanzamos a percibir.

Después de la Estafa Maestra, Carlos Loret de Mola habló de una nueva estafa maestra, que describe algunos mecanismos de captura de renta comunes en la Secretaría de Agricultura, Sagarpa (manipulación de bases de datos de beneficiarios y productores que reciben menos recursos que los que indican los comprobantes oficiales); pero si seguimos indagando en el invaluable material informativo con el que cuenta la Auditoría Superior de la Federación, observaremos que existen muchos más mecanismos; que, más allá del esquema de adjudicación directa a través de universidades públicas, se han creado redes enteras de funcionarios, gestores y empresas dedicados y especializados en apropiarse de partes importantes del presupuesto público; que, aun en el caso de los programas que se ejecutan de forma “decente”, juegan factores políticos que buscan transformar el apoyo en votos y lealtades; y que, por la conjugación de varios factores que no podemos detallar en este espacio, este último sexenio parece haber conformado un escenario propicio para que se perfeccionaran los mecanismos, se subieran los porcentajes de “comisión”, y que quienes no tuvieran impedimentos morales o logísticos para robar, simplemente pudieran hacerlo. La captura de renta pública es sistemática y está presente en cualquier rincón del presupuesto público en el que aparece la oportunidad de operar con discrecionalidad.

La captura de renta y el ciclo de la política pública

Más allá de la amplitud y complejidad del problema, tal vez lo más preocupante sea la forma en que la captura de renta pública afecta la política pública. Más allá de sus efectos en los resultados de la política (el recurso no llega a quien tiene llegar o llega de forma “alterada”), la captura de renta tiene un impacto certero en todo el ciclo de la política: desde su concepción, su diseño, su implementación y, como es de esperarse, su evaluación.

El efecto de la captura de renta sobre la implementación de la política pública es el más visible y ha sido ilustrado suficientemente. En su escrito “Los programas de subsidios al campo: las razones y sinrazones de una política mal diseñada”, Mauricio Merino también argumentó, en 2010, que la forma en que se diseñan y sobre todo, ejecutan la política de la Sagarpa ha ido permitiendo que “los procedimientos formales [puedan] convertirse en un medio para capturar y desviar los recursos públicos” (Merino, 2010).

Sin embargo, el efecto de la captura de renta pública inicia desde el diseño de los programas; tenemos casos de programas creados y diseñados específicamente para poder ser capturados. Este escenario es más espeluznante, pues habla de un nivel de perversión aún más avanzado comparado con los casos que hemos descrito hasta ahora. Si bien no podemos comprobar el tamaño de este fenómeno, sí se pueden observar casos concretos.

Ejemplo de ello es la reciente investigación de Quinto Elemento Lab sobre los recursos que han “donado” el Congreso, los gobiernos estatales y dependencias a las orquestas de Fundación TV Azteca, y que en 2011 ascendieron a 401.6 millones de pesos. Otro ejemplo es el apoyo a pequeñas granjas y huertos financiados por la Secretaría de Agricultura en los últimos años. Estas acciones han propuesto reducir la seguridad alimentaria de las familias en condición de pobreza subsidiando la adquisición de materiales y animales para construir pequeños huertos y granjas familiares. Para ello, propone un “menú” de distintos huertos y granjas cuyo valor asciende a unos cuantos miles de pesos, y en el cual se determina el tipo de equipamiento y material por adquirirse. La selección de familias y acompañamiento queda en manos de un técnico. Se calcula cada técnico tiene bajo su responsabilidad el seguimiento de más de cien familias. Dos conclusiones surgen de este planteamiento: por un lado, que la administración central está omitiendo la gran heterogeneidad de la población mexicana, proponiendo una solución homogénea, diseñada desde las oficinas centrales, sin reparar en las especificidades de cada territorio; por otro lado, que la asistencia técnica es considerada como un asunto menor, dándole más importancia al apoyo per se. Pero lo más grave reside en la vertiente más estratégica de estos programas: en la práctica, la distribución masiva de pequeños huertos y granjas no responde a ninguna necesidad detectada en campo, sino a una retórica justificativa elaborada por tecnócratas. La experiencia con la que cuenta México en iniciativas de desarrollo rural nos permite anticipar con bastante precisión qué pasará con estos huertos y granjas: en pocos años, si no es menos, la mayoría de éstos serán abandonados. Ahora bien, ¿cómo explicar entonces este tipo de acciones gubernamentales, si de antemano sabemos que son dirigidas al fracaso? Una respuesta romántica es el surrealismo mexicano. La segunda es más fría: lo inexplicable cobra sentido si se asocia la asignación del apoyo a algún tipo de propaganda política para un partido determinado. Tinacos, televisores, gastos de quinceañera… La distribución de bienes estandarizados por parte del gobierno muchas veces –para no decir siempre- tiene un toque clientelista que puede afectar profundamente la legitimidad de la política pública a la que supuestamente corresponde.

Los procesos de evaluación no quedan exentos de las alteraciones provocadas por la captura de renta pública. En particular, cabe preguntarnos por qué las evaluaciones externas a los programas no evidencian los problemas de captura de renta, siendo éstos a veces la principal causa del mal funcionamiento de algunas políticas. Es común oír que un programa determinado “está muy capturado o corrompido”, lo cual equivale a aceptar que el nivel de desvíos es tal que, en los hechos, el programa es reconocido por ser de muy mala calidad, y tener malos resultados. Entre esta percepción subjetiva de quienes estén “en el medio” del programa o de la administración pública, y el lenguaje edulcorado y políticamente correcto de las evaluaciones externas, existe un abismo que no puede explicarse por el simple hecho de que no sea el rol de las evaluaciones analizar este tipo de prácticas; el objetivo de las evaluaciones consiste en valorar el desempeño de los programas, y si éste está siendo fuertemente comprometido por problemas de captura de renta pública, deberían de existir criterios mínimos para, por lo menos, señalarlos como un riesgo. Citando de nuevo a M. Merino, se tiene que las evaluaciones externas de la política agropecuaria han tenido como propósito “arrojar expectativas favorables en torno a la continuidad del programa, (…) [sin] aportar evidencia concluyente respecto al impacto multiplicador en la actividad productiva ni en la calidad de vida de los beneficiarios.”

Estudiosos de la corrupción han constatado que, en ausencia de propósitos y reglas claras, instrumentos de la política pública tales como los programas de subsidio se vuelven muy vulnerables ante prácticas de captura de renta (ver en particular M. Merino, 2010). La hipótesis que hemos desarrollado aquí es que en un contexto en el cual la captura de renta pública es sistemática, los propósitos y reglas de la política pública son alterados de forma voluntaria; las habilidades de los involucrados para “simular” la prestación del servicio público son tales que se ha instalado una gran capacidad de adaptación para mantener los objetivos de captura de renta aún en contextos de cambios políticos. Por lo anterior, resolver el problema de la captura de renta pública tiene que ser el primer punto de la agenda pública del próximo gobierno; no solamente por cuestiones de economías y de ética, sino simplemente para poder operar efectivamente los cambios propuestos, en particular aquellos relacionados con los programas de subsidios, que mucho tienen que ver con el desarrollo social.

Para la Secretaría de Desarrollo Social, María Luisa Albores ha dado ya señales de una “reingeniería de los 18 programas sociales” que incluye una mejor focalización; falta conocer con mayor detalle la dirección que llevará esta reingeniería, pues habrá intereses que se verán afectados y nuevos actores que buscarán verse beneficiados. En la misma línea, sería deseable tener también perspectivas sobre una posible reestructura de la ya muy cuestionada Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación y, siendo más ambiciosos, señales fuertes para toda la Administración Pública Federal provenientes de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, pues los esfuerzos realizados por las anteriores administraciones, como el Presupuesto basado en Resultados y el Presupuesto base Cero, se han quedado muy cortos para lograr una verdadera eficiencia del gasto público.

 

* Gerardo Franco Parrillat ([email protected]) y Laure Delalande ([email protected]) son investigadores de Rimisp (Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural, Representación México y Centroamérica).

 

Bibliografía consultada:

Shleifer, A., y Vishny, R. W., 1993. “Corruption”. The quarterly journal of economics, 108(3), 599-617

Merino M., CIDE, 2010.Los programas de subsidios al campo: las razones y sinrazones de una política mal diseñada.” En: Subsidios para la desigualdad: las políticas públicas del maíz en México a partir del libre comercio.” Coordinadores: Jonathan Fox y Libby Haight. 2010. Woodrow Wilson International Center for Scholars. Capítulo 2.

[1] Por ejemplo, en la operación del Programa de Fomento a la Agricultura intervienen cuatro direcciones generales que tienen atribuciones propias y responsabilidades de ejecución del presupuesto de alguno(s) de los componentes del programa, que en total ascienden a 13,539 millones de pesos.

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