Discrecionalidad y clientelismo en la CDMX

Hemos comprobado los problemas con el uso discrecional de los programas sociales, su posible orientación clientelar y su poca efectividad. Nos enteramos de nuevos programas que regalan tinacos, ropa o carriolas, con el intento de condicionar los apoyos sociales al voto por un partido.

Por: Guillermo M. Cejudo, José Miguel Olvera, Damián Lugo

El cambio de administración en la Ciudad de México y la entrada en vigor de una nueva Constitución que establece derechos sociales son una buena oportunidad para repensar la política social de la Ciudad. En particular, es un buen momento de pensar si las intervenciones que tienen las futuras alcaldías (actuales delegaciones) en esta materia son las adecuadas.

En el último año, ejercicios periodísticos y de organizaciones de la sociedad civil han alertado sobre problemas con el uso discrecional de los programas sociales, sobre su posible orientación clientelar y sobre su poca efectividad. Los habitantes de Ciudad de México nos enteramos regularmente de nuevos programas que regalan tinacos, ropa deportiva o carriolas, del intento de condicionar los apoyos sociales al voto por un partido y de la promoción de candidatos o gobernantes mediante la entrega de apoyos.

En este texto, presentamos un análisis de la situación actual de los programas y acciones sociales de las delegaciones, con base en la información reportada en el Sistema de Información de Desarrollo Social de la Ciudad de México. El análisis permite arrojar luz sobre las graves insuficiencias de estas intervenciones, sobre el desafío del próximo gobierno de la Ciudad de México para articular la política social de las nuevas alcaldías con el mandato de una nueva constitución, y, en general, sobre los retos de la política social de los gobiernos locales en México.

Política social de los gobiernos locales

Los gobiernos locales –los municipios en los estados y las delegaciones (futuras alcaldías) de Ciudad de México–  tienen como responsabilidad la provisión y regulación de servicios públicos básicos. El buen desempeño de esa responsabilidad es necesario para que las comunidades que gobiernan tengan las condiciones mínimas para su convivencia cotidiana. En los últimos años, y en buena medida por la imposición de agendas de los gobiernos federal y estatales, los gobiernos locales han comenzado a realizar labores más allá de esas responsabilidades básicas en materias múltiples (medio ambiente, combate a la pobreza, atención a víctimas, por ejemplo) que muchas veces rebasan sus recursos y capacidades.

Una de las áreas en las que los gobiernos locales han incursionado de manera más visible es el combate a la pobreza. La disponibilidad de recursos (por ejemplo, del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social) y la aparente rentabilidad electoral de proveer bienes directamente a población en situación de pobreza, han hecho que los gobernantes intervengan activamente mediante programas sociales cada vez más numerosos. Por ejemplo, el inventario CONEVAL más reciente reporta que los municipios ejecutaron 3,811 programas y acciones de desarrollo social en el periodo 2015-2016. Esto es más del doble de los detectados en el periodo 2012-2013 y casi 40% más en comparación con el número de intervenciones reportadas en 2014.

Fuente: Elaboración propia con información del Inventario CONEVAL, 2012-2016.

La simulación de una política articulada

La Ley de Desarrollo Social de la ciudad establece que la política de desarrollo social tiene como propósito “construir una ciudad con igualdad, equidad, justicia social, reconocimiento de la diversidad, alta cohesión e integración social, pleno goce de los derechos, creciente elevación de la calidad de vida y acceso universal al conjunto de bienes y servicios públicos urbanos; mediante la cual se erradican la desigualdad y la exclusión e inequidad social entre individuos, grupos y ámbitos territoriales con el fin de lograr su incorporación plena a la vida económica, social y cultural y construirse como ciudadanos con plenos derechos” (artículo 3, fracción XXII).

Esta misma ley da la facultad al Jefe de Gobierno y a la Secretaría de Desarrollo Social capitalina para fijar las Políticas Generales de Desarrollo Social que deberán aplicarse en el ámbito central, desconcentrado, descentralizado y delegacional, así como formular y aprobar el Programa de Desarrollo Social. A las delegaciones les corresponde elaborar su Programa de Desarrollo Social de acuerdo con lo dispuesto por la Ley de Planeación del Desarrollo del Distrito Federal y mantener un diagnóstico actualizado de los problemas de desarrollo social.

Estos mandatos, que parecerían inducir en las delegaciones una política social articulada con la del gobierno de la Ciudad, no han sido en realidad suficientes para prevenir la fragmentación de la política social de las delegaciones y su enfoque clientelista que, a pesar de contar con reglas, padrones y algo de transparencia, permite la entrega discrecional de dinero y bienes particulares.

Acciones y programas para entregar dinero y bienes materiales

Existen dos instrumentos mediante los cuales las delegaciones realizan política social: los programas sociales y las acciones sociales (a veces también llamadas acciones o actividades institucionales). Los programas de desarrollo social son, según la ley, los instrumentos que utiliza el gobierno para garantizar a la población el ejercicio efectivo de sus derechos humanos, económicos, sociales y culturales. Todo programa debería contar con múltiples elementos, tales como diagnóstico, justificación, estrategias y líneas de acción, instituciones responsables, criterios de selección de beneficiarios establecidos y normados por reglas de operación, así como sistemas de monitoreo y evaluación (artículo 3). Por otra parte, las acciones sociales serían los instrumentos cuyo objetivo es resolver demandas o problemáticas focalizadas o de carácter especial, temporal o emergente. A diferencia de los programas, las acciones no están sujetas a reglas de operación y para su ejecución sólo requieren de la autorización expresa del Secretario de Desarrollo Social (artículo 3).

Los gobiernos delegacionales han utilizado, sin embargo, la flexibilidad de las acciones sociales para repartir dinero y bienes materiales cuestionables, cuyo fin dista de atender demandas o problemas particulares. En los primeros cuatro meses de 2018, según reportó la  Revista R de Reforma, gobernantes capitalinos repartieron alrededor mil 803 millones de pesos en “apoyos” como juguetes, tabletas electrónicas, tinacos, dinero en efectivo e, incluso, servicios funerarios.

La proporción entre uno y otro tipo de intervención varía por delegación (véase la siguiente gráfica).

Fuente: Elaboración propia a partir de información del SIDESO.

Los montos no son menores. En total, las delegaciones gastaron, en la primera mitad de 2018, 956 MDP en programas y 902 MDP en acciones. El problema no es sólo el monto sino el tipo de intervención: los programas y las acciones sociales suelen consistir en la entrega de dinero o de bienes en especie. Los programas tienden más a ser esquemas de transferencias monetarias (casi 70% entregan dinero en efectivo o en tarjetas electrónicas) en tanto más de la mitad de las acciones sociales reparten bienes en especie (tinacos, juguetes, comida, pintura, ropa, regalos, impermeabilizantes, entre otros).

Aún más, muchos de estos programas o acciones replican lo que hacen programas del gobierno de la Ciudad. Como ejemplo, véase la siguiente tabla.

Ejemplo de programas delegacionales similares a los programas del gobierno de la Ciudad.

Fuente: Elaboración propia a partir de información del SIDESO.

Los siguientes ejemplos muestran cómo estas intervenciones no suelen ser programas con una teoría causal clara. Por el contrario, suelen ser, en el mejor de los casos, vehículos para repartir dinero o bienes a personas en situación de pobreza, lo cual es sólo una hipótesis en virtud de que no hay criterios de focalización claros ni transparencia sobre los padrones.

El diagnóstico del programa “Apoyando a tu economía”, de la delegación Gustavo A. Madero señala que busca aminorar las consecuencias psicológicas de la pobreza (tales como ansiedad, depresión y baja autoestima), para lo cual entrega tarjetas electrónicas con 1500 pesos a 39,500 personas en 2018, en dos ministraciones.

La acción social “Poder Materno”, de la Delegación Iztapalapa, tiene como objetivo “[o]torgar un obsequio a las mujeres que sean madres, que sirva como reconocimiento a los esfuerzos que día con día realizan dentro y fuera de los hogares iztapalapenses”. Con este fin, se presupuestaron 40 millones de pesos. En este caso, no existe ningún problema social identificado ni mecanismo causal para cambiar una situación de vulnerabilidad. El gasto en este programa está etiquetado en la partida presupuestal 4419 “Otras ayudas sociales a personas” y buscó beneficiar a 14,000 madres con motivo de la celebración del 10 de mayo.

La lista podría seguir. Coyoacán tuvo en 2016 un programa que impermeabiliza azoteas y otro que pinta fachadas. Iztapalapa apoya la contratación de bandas musicales o fuegos pirotécnicos para fiestas barriales y otorga apoyos económicos a familias para poder ir de vacaciones fuera de la Ciudad de México. 

Programas con pocos beneficiarios

A pesar de la extensión territorial, los recursos económicos y la densidad de población de las delegaciones de la ciudad más grande del país, la mayor parte de los programas y acciones tienen un alcance reducido. Una tercera parte de los programas sociales tienen como objetivo atender a menos de mil personas. Respecto a las acciones sociales, es más difícil cuantificar el número de personas beneficiarias porque nueve de ellas no las tienen definidas y 27 de ellas no están en términos de individuos sino de familias, colectivos, comparsas, mayordomías, unidades habitacionales, entre otros. En pocas palabras, las delegaciones gastan en su conjunto casi 2 MMDP en intervenciones pequeñas, dispersas y con poca capacidad de garantizar derechos sociales.

Fuente: Elaboración propia a partir de información del SIDESO.

Este conjunto de intervenciones pequeñas que proporcionan bienes materiales y reparten dinero está muy lejos de cumplir el propósito de “construir una ciudad con igualdad, equidad y acceso universal al conjunto de bienes y servicios públicos urbanos”, que señala la Ley de Desarrollo Social del Distrito Federal (art. 3). Lejos de resolver problemas públicos, o de articularse con los programas del gobierno de la Ciudad, estas intervenciones son propicias para el uso clientelar.

Desde luego, no toda política social puede ser utilizada de forma clientelar. Si se cuenta con reglas de operación claras, poblaciones bien definidas, padrones de beneficiarios, y ejercicio transparente de los recursos, las posibilidades de asignación discrecional o utilización indebida de los programas y acciones sería reducido. Pero este no es el caso en las delegaciones, pues la mayor parte de las intervenciones están diseñadas para entregar bienes o dinero, sin criterios de asignación, sin teorías causales claras y sin transparencia.

Operación administrativa disfrazada de política social

Otro problema con los programas y las acciones sociales es que se utilizan para financiar la operación administrativa de las delegaciones, no para atender necesidades sociales. Por ejemplo, la cuarta acción social con más presupuesto en Iztapalapa es “Enlace ciudadano para la promoción del rescate del espacio público y el desarrollo sustentable”, que tiene como objetivo principal pagar hasta 13 estímulos de $15,000 a 241 personas para que promuevan los programas y acciones del gobierno y la participación ciudadana. Además, su población objetivo no es población vulnerable o que enfrente algún problema social. La Delegación se reserva el criterio de selección pues establece que “[a]quellos(as) interesado(as) que no reciban aviso de manera verbal o por cualquier otro medio se entenderá que no fueron considerados para la presente acción institucional” (Gaceta Oficial de la Ciudad de México 265, 66). Las labores descritas en las reglas de operación de este programa son propias de un empleado de la delegación, no de un beneficiario de un programa social. Existen también otros programas con fines diversos. Entre ellos, los que pagan rentas (Apoyo Económico a Personas que prestan sus Inmuebles como espacios para Centros de Desarrollo Infantil en Xochimilco) y los que pagan a encuestadores (Diseño de Metodología para la Aplicación de Estudios Socioeconómicos para los Programas de Desarrollo Social y Pago de Encuestadores Calificados para Visitas Domiciliarias en la Elaboración de Estudios Socioeconómicos en Miguel Hidalgo).

La política social en las nuevas alcaldías

Si la lógica de intervención en materia social no se modifica, las alcaldías continuarán con un modelo de política social discrecional, opaco y fragmentado. Las presiones electorales derivadas de su nueva composición (con concejales electos, que estarán también en busca de visibilidad política) podrían incluso acentuar el problema.

La nueva constitución (en su artículo 53) otorga a las alcaldías la facultad de “[d]iseñar e instrumentar políticas y acciones sociales”, pero indica que  “los programas de atención especializada y de transferencias monetarias y en especie que realicen el Gobierno de la Ciudad y las alcaldías, serán auditables y contarán con un padrón único, con transparencia y rendición de cuentas” (artículo 17). Este padrón, así como la legislación secundaria que deberá definir las competencias específicas en materia de desarrollo social, podría contribuir a que las intervenciones de las alcaldías superen su carácter discrecional y su diseño fragmentado.

La provisión de servicios públicos –responsabilidad primaria de los gobiernos locales– es un vehículo para reducir la pobreza y aumentar la posibilidad de desarrollo de hogares y comunidades. Un buen drenaje, provisión de agua potable, alumbrado público y recolección de basura, reducen los gastos que los hogares pobres deben hacer para cubrirlos  o para gestionar su provisión. Eso tiene un efecto más directo en su ingreso disponible que la entrega de impermeabilizantes, regalos de día del niño o ropa deportiva.

Si las alcaldías mantienen la puerta abierta para programas y acciones que entregan dinero y bienes materiales, y privilegian esa forma de operar frente a la provisión de servicios públicos, no solo no resolverán la pobreza sino que preservarán la desigualdad entre los habitantes de la Ciudad.

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