La participación ciudadana en los Programas de Salud

La entidades del Sector Salud y los gobiernos estatales deberán participar activamente en el Plan Nacional de Desarrollo y en la elaboración y ejecución de los programas de acción, y deberán ser el enlace que facilite el trabajo de diferentes instancias dentro del sector salud.

Por: María Graciela Freyermuth Enciso

En el nuevo contexto político es muy importante la participación ciudadana y de expertos(as) a fin de lograr un Programa Sectorial de Salud (PROSESA) acorde con las necesidades del país. Conocer las normativas y los tiempos de incidencia en el PROSESA y en los Programas Prioritarios de Salud adquiere relevancia en el actual contexto.

Antecedentes

En 1983 se publicó la Ley de Planeación que sentó las normas y los principios a través de los cuales se llevaría a cabo la planeación nacional de desarrollo en el país. La ley de planeación destaca la necesidad de integrar programas operativos anuales y sectoriales a mediano plazo (DOF, 1983: 5). En esta ley se estableció el Sistema Nacional de Planeación Democrática (DOF, 1983: artículo 21) que hasta ahora nos rige y que reconoce la necesaria participación y consulta de los diversos grupos sociales, particularmente de los pueblos indígenas y los campesinos en la formulación del Plan Nacional de Gobierno y en los Programas Sectoriales.

Esta primera ley ha tenido varias reformas a lo largo del siglo XXI, en el 2002, 2003, 2011 y 2018. En estos años las modificaciones se relacionaron con las poblaciones de interés o los ámbitos de acción. Así en 2002, se incluyó al medio ambiente como un elemento fundamental de incidencia en la política pública y en el 2003 se incluye a los pueblos indígenas como sujetos prioritarios en el Sistema Nacional de Planeación Democrática. En el 2011 se enfatiza la igualdad de los derechos entre hombres y mujeres y por tanto la disminución de las brechas entre hombres y mujeres y la población nacional, y la indígena.

Esta Ley establece que un gobierno electo tiene la obligación de presentar su Plan Nacional de Desarrollo (PND) después de seis meses de instalado y su duración no excederá al plazo de gobierno que le corresponda, aunque las proyecciones pueden hacerse para un periodo mayor (artículo 21). El PND contendrá los lineamientos de la política global, sectorial y regional a través de objetivos, estrategias y prioridades, recursos y los instrumentos para su ejecución. Este Plan se basará en la consulta que deberá ser permanente a través de foros con organizaciones representativas de los distintos sectores de la sociedad (artículo 20). El PND se construye a partir de una planeación democrática al interior de la estructura de gobierno así como de los gobiernos de los estados, los planteamientos que formulen los grupos sociales y por los pueblos y comunidades indígenas interesadas (Artículo 14, Ley de Planeación, Decreto modificatorio, 2003).

La elaboración de los programas sectoriales considerará al PND, a las entidades del Sector, los gobiernos estatales y los grupos sociales interesados, y, de acuerdo con el artículo 30, serán publicados seis meses después de la publicación del PND (DOF, 1983: 5). Este Plan y programa una vez publicados serán de observancia obligatoria para la federación y los estados. En el caso de las entidades federativas y los órganos autónomos su ejecución obligada requiere de convenios con la federación (DOF, 2018)

¿En qué consisten los Programas de Acción Específicos?

Los Programas de Acción Específicos (PAE) han sido definidos como los instrumentos rectores en diversos problemas salud, que se elaboran de manera consensuada, basados en las mejores prácticas y en la evidencia científica disponible, con el objetivo de plantear estrategias para la solución de problemas de salud nacionales así como definir la dirección que todas las instituciones y niveles de gobierno deberán seguir para avanzar de manera conjunta y armónica en los principales retos que enfrenta el Sistema Nacional de Salud (SSA,2008,7).

Desde 1983 y hasta el 2006 se incluían el nombre de los Programas de Acción en cada Programa Nacional de Salud (PNS) que posteriormente se denominó PROSESA los programas de acción son definidos a partir de los objetivos, estrategias y las líneas de acción especificadas en el PROSESA, pero desde 2007 no se incluyen sus nombres ni las unidades responsables ni el número de ellos en ese documento.

¿Cómo se definen los programas prioritarios en salud?

La entidades del Sector Salud y de los gobiernos estatales deberán participar activamente en el PND y en la elaboración y ejecución de los programas de acción; así como constituirse el enlace oficial para facilitar el trabajo de diferentes instancias dentro del sector salud como son los Servicios Estatales de Salud y otros sectores como el de educación, y de las autoridades federales, estatales y municipales.

Bajo este marco los programas prioritarios en salud son aquellos que se establecen a partir del PROSESA y que deben estar alineados al PND. En estos programas de acción, que desde el 2006 se denominan programas de acción específicos (PAE), se incluyen las estrategias y líneas de trabajo que se encuentran plasmadas en el PROSESA, y se constituyen en las herramientas de evaluación que permiten medir el desempeño del Sector Salud (confrontar infografía 1).

Fuente: Freyermuth y Ochoa, 2018.

El carácter vinculatorio con las entidades federativas se establece cuando los programas de acción específicos están incluidos un programa presupuestario[1] ya sea porque se realizan transferencias monetarias a las entidades federativas y/o cuentan con reglas de operación que deben seguirse obligatoriamente. Los programas presupuestarios en el Ramo 12 de Salud no necesariamente están vinculados con los PAE (Cfr. CONEVAL, Listado de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2018).

Es importante señalar que aunque el fondo de aportaciones (Ramo 33) es uno de los presupuestos más importantes para el funcionamiento de los Servicios Estatales Salud, se utiliza sobre todo en el pago de nómina. Por ello, la federación a través de la Subsecretaría de Prevención y Promoción de la Salud (SPPS) de la Secretaría de Salud, realiza transferencias monetarias y de insumos para el fortalecimiento de los PAE. Año con año se firma un Acuerdo Marco que se denomina Convenio específico de ministración de subsidios para el Fortalecimiento de las Acciones de Salud Pública en las Entidades Federativas (AFASPE).

Estos acuerdos son de gran utilidad porque se inscriben en un Sistema de Información para la Administración en una plataforma de internet denominada SIAFFASPE. Este sistema da seguimiento al Acuerdo, tanto de recursos financieros como de insumos y metas y tiene como objetivo evitar duplicidades del gasto porque incluye otras fuentes de financiamiento para los mismos programas y permite la rendición de cuentas y la transparencia. Hasta la fecha esta plataforma está restringida solamente a los funcionarios y operadores de los programas, la ciudadanía solamente puede acceder a sus resultados a través de solicitudes de información al Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de datos personales.

¿Si me interesa hacer incidencia política, cual es el mejor momento?

Es necesario participar desde el Plan Nacional de Desarrollo, aunque en este se incluirán aspectos sobre todo de orden estructural. Por ejemplo, en el PND de 1983-1988, se señaló que se elevaba rango constitucional el derecho a la protección a la salud y que era necesario regionalizar los servicios de salud, en su Plan Nacional de Salud se estableció el Sistema Nacional de Salud. En el PND se incluyó como objetivo asegurar el acceso a los servicios de salud, ampliar el acceso a la seguridad social, fortalecer la rectoría, proveer un entorno adecuado para el desarrollo de una vida digna. Se puede reconocer que a través de los ejes se incluyeron aspectos que han estado en la misión de la Secretaría de Salud desde hace varias décadas. Si se desea hacer incidencia política que incluye cambios estructurales, como modificaciones constitucionales, es el PND el documento objetivo.

Los niveles de generalidad que guardan los objetivos de PND generalmente son un buen paraguas para la incidencia en el Programa Sectorial de Salud (PROSESA). Si se  interesa en incidir en algún programa en particular, debe realizarse desde el PROSESA, ya que todos los PAES estarán alineados a los objetivos, estrategias, líneas de acción y metas estratégicas del PROSESA.

Es importante considerar que los PAE permiten a las unidades administrativas federales guiar sus acciones pero solo tienen carácter obligatorio para las entidades federativas cuando: está incluido en un programa presupuestario, o recibe transferencias para su ejecución a través de un Acuerdo Marco como el de AFASPE

¿Cuáles son las instancias responsables y cuántos PAES se pusieron en marcha en el sexenio que finaliza?

Durante el periodo 2012-2018 las dos instancias responsables de la elaboración y ejecución de los PAES en la SS fueron la Subsecretaría de Integración y Desarrollo (SID) específicamente con cuatro direcciones y un centro: Dirección General de Evaluación del Desempeño (DGED); Dirección General de Calidad y Educación en Salud (DGCES); Dirección General de Planeación y Desarrollo en Salud (DGPLADES); Dirección General de Información en salud (DGIS) y Centro Nacional de Excelencia Tecnológica en Salud (CENETEC) y la segunda instancia responsable, la Subsecretaría de Prevención y Promoción de la Salud  (SPPS) a través de cuatro centros, dos Secretariados técnicos y dos direcciones: Dirección General de Promoción de la Salud (DGPS): Dirección General de Epidemiología (DGE); Secretariado Técnico del Consejo Nacional de Salud Mental (STCNSM); Secretariado Técnico del Consejo Nacional para la Prevención de Accidentes (STCONAPRA); Centro Nacional de Programas Preventivos y Control de Enfermedades (CENAPRECE); Centro Nacional para la Salud de la Infancia y la Adolescencia (CENSIA); Centro Nacional de Equidad de Género y Salud Reproductiva (CNEGySR).

Las subsecretarías pueden cambiar de nombre en cada sexenio así como las unidades responsables de la ejecución de los PAE. El número y tema de los PAE pueden variar acuerdo al PND y el PROSESA, en el último sexenio 2012-2018, la SPPS puso en marcha 35 PAE y la SID cinco PAE como puede verse en la infografía.

¿Cómo puedo  tener acceso a los PAES?

No existe un documento que incluya o contenga el número total de PAES. Antes del 2006 podrían consultarse como ya señalamos en el PROSESA. Actualmente para poder conocer cuáles son los PAES, es necesario identificar a las unidades responsables (ver infografía 2) y/o hacer la búsqueda en la página de la Secretaría de Salud por Unidad responsable.

Fuente: Freyermuth, Graciela, 2018.

Ya que el número más importantes de PAE lo tiene la SPSS pueden consultarse en alguno de los convenios AFASPE y en estos podrán reconocerse los nombres de los programas y las metas y compromisos que han firmado con cualquiera de las 32 entidades federativas.

Una tercera opción es ingresar a la página de la SSA y escribir Programa de Acción Especifico a través del buscador.

Tres recomendaciones pueden surgir de este breve recorrido que permiten la incidencia en el ámbito de la salud y que posibilitaría mejorar la rendición de cuentas y la trasparencia por parte de la federación y las entidades federativas, son:

  1. Incluir la posibilidad de que cualquier ciudadano pueda dar seguimiento a los resultados del SIAFFASPE y de otras plataformas similares.
  2. Que en el PROSESA se incluyan, como se hacía hasta el 2006, los nombres de los Programas de Acción Específicos y las Unidades administrativas responsables.
  3. Para los indicadores de metas y de seguimiento que se establecen en el PROSESA y los PAE así como los convenios o acuerdos (AFASPE) se establezcan claramente las fuentes que se utilizarán para su verificación.

 

* María Graciela Freyermuth Enciso es antropóloga médica e investigadora del CIESAS-Sureste/OMM.

 

 

Bibliografía: 

Diario Oficial de la Federación

1976 “Ley Orgánica de la Administración Pública Federal”. Miércoles 29 de diciembre.

1983 “Decreto Ley de Planeación”. Miércoles 5 de enero, consultada 10 de junio de 2018, disponible aquí.

2001 “Programa Nacional de Salud 2001-2006.”21 de septiembre

2002 “Decreto por el que se reforman los artículos 2, párrafo primero y fracción III; 3; 8, párrafo segundo; 9, párrafo primero; 16, fracciones I y III; 17, fracciones I y II; 21, párrafo segundo; 27; 40, párrafo primero y 41 de la Ley de Planeación”. Jueves 23 de mayo

2003 “Decreto por el que se reforman y adicionan diversos artículos de la Ley de Planeación”. Viernes  13 de junio 2003,  consultada 10 de junio de 2018, disponible aquí.

2011 “Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de Planeación”, lunes 20 de junio 2011, Primera Sección/48,

2018 “Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Planeación”. Viernes 16 de febrero (primera Sección).

Secretaria de Salud

2008, Programa de acción de planificación familiar y anticoncepción, México, pág. 7: (consultado: diciembre, 2010).

 

 

Referencias:

[1] En las modalidades S Programas con reglas de Operación; U programas de subsidio o E Acciones de prestación de servicios público cfr. CONEVAL página web Listado de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social, 2018.

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