La promesa de energía renovable en México

México debe tener bajos costos de energía limpia. Es rico en radiación solar y corrientes de viento, además tener mano de obra barata y calificada. La Reforma Energética promueve las energías limpias, pero éstas no han penetrado en el sector energético debido a la corrupción y la burocracia.

Por: Carlos Guadarrama (@ca_guadarrama)

Sábado 2 de junio de 2018, el día que regresé a México después de cuatro años en Estados Unidos. Pasé dos años en el Banco Mundial, en Washington D.C. y después dos más de maestría en la Escuela de Gobierno de Harvard. El domingo, sin haber siquiera desempacado, asistí a la asamblea de condóminos en mi edificio. ¿La urgencia? El recibo de agua había llegado, una vez más, por arriba de $50,000 pesos. A pesar de que hemos tratado de individualizar la toma de agua durante cuatro años, la dependencia (SACM) ha tenido como pretexto un “error” en el sistema que debe “corregirse” primero.

Como acuerdo de asamblea, acordamos pagar mordida, gestor o lo que fuera necesario para poder “corregir” ese “error”. No es lo idóneo, pero la desesperación ha llegado al máximo y así funcionan las cosas en México. Sobre esto último yo sé demasiado: mi tesis sobre burocracia y corrupción impidiendo la expansión de energías renovables en México, justo acababa de ganarse el premio a mejor tesis en mi maestría la semana anterior.

En México, trabajé cuatro años en temas de regulación y ambiente de negocios con los tres niveles de gobierno. En el Banco Mundial, incursioné en el sector energético, en específico, en mercados eléctricos. Así, me convertí en becario CONACYT-SENER y como tal, enfoqué mis estudios en los resultados de la Reforma Energética. Honestamente, tuve sentimientos encontrados al comenzar mi investigación. En un principio, me emocionaba cada resultado de las Subastas Eléctricas: para la tercera subasta –con resultados en noviembre 2017-, México tenía, en papel, los precios más bajos de energía eólica y solar fotovoltaica en el mundo. ¡En el mundo!

“Eso ocurre cuando se permite a empresas privadas competir en un sector mal manejado por un monopolio estatal durante décadas” pensé inicialmente, con esperanza. Pero… ¿los precios más bajos del mundo? Mi profesor de Diseño de Mercados Eléctricos, el Dr. William Hogan, en cuyos modelos se basó el rediseño del mercado eléctrico mexicano, tampoco estaba convencido. ¨Si estos precios son reales y las plantas pueden operar, México puede resolver el problema de cambio climático por sí solo” me comentó mientras buscaba un tema de tesis. “Pero parece demasiado bueno para ser verdad. ¿Por qué no indagas más?”.

Así lo hice y el escepticismo de mi profesor resultó estar bien fundamentado.

Por varias razones, México debe tener bajos costos de energía limpia. Es rico en radiación solar y corrientes de viento, además de contar con mano de obra barata y calificada. La Reforma Energética fomenta competencia en el sector y promueve las energías limpias. Sin embargo, las energías renovables han penetrado nulamente el portafolio energético del país. El desarrollo de nuestro país está limitado por pagos extraoficiales, corrupción e inmensas capas de burocracia. El sector energético no es excepción. Esto ha prevenido que plantas solares y eólicas se establezcan en México.

Estas plantas pretendían ingresar al mercado eléctrico a través de las Subastas Eléctricas (Subastas de Largo Plazo) conducidas por la CENACE. Explicado de manera sencilla, los suministradores de servicios de electricidad –CFE en gran parte- anuncian una demanda por electricidad y las compañías de energías renovables compiten en una subasta para satisfacer esta demanda al precio más competitivo. Contratos de compra de largo plazo (15 años) otorgan seguridad de inversión a las compañías –dado que las plantas de energía renovable tienen altos costos iniciales de capital- y permiten a los suministradores asegurar precios competitivos y más estables que en el mercado spot de corto plazo. A estos contratos se les conoce como Acuerdos de Compra de Energía. Dicho esto, la brecha entre el diseño y la implementación de las subastas en México ha sido considerable.

Entrevisté a tres compañías que obtuvieron contratos en las subastas para desarrollar proyectos en Sonora –dos compañías- y en Yucatán. Todas expresaron su frustración por excesivos trámites en los tres niveles de gobierno –municipal, estatal y federal- retrasando e incluso impidiendo el desarrollo de sus proyectos. En particular, dos compañías tuvieron que detener proyectos cuando los gobiernos municipales demandaron cuotas exorbitantes por permisos de construcción.

En enero 2017, una de ellas inició trámites para construir una planta solar de 344 hectáreas en el municipio de Empalme, Sonora. El proyecto requirió 16 trámites en 13 distintas dependencias de los tres niveles de gobierno y concesionarias privadas –por ejemplo, tuvieron que realizar un pago a FERROMEX por un cruce de ferrovía para las líneas de trasmisión. Tuvo que pasar más de un año para que la empresa pudiera vencer los obstáculos y duplicidades burocráticas, pidiendo por ejemplo una licencia ambiental municipal, a pesar de contar con la autorización federal de la SEMARNAT.

A nivel municipal, al solicitar el primer trámite, los desarrolladores se percataron que ni el Plan de Desarrollo Urbano, el Reglamento de Construcción, el Mapa de Zonificación ni la Ley de Ingresos del municipio contemplaban un proyecto similar a una planta solar fotovoltaica. Así, los funcionarios municipales tuvieron la discreción para asignar la planta solar como una “planta de almacenamiento industrial de alto riesgo”. El precio a pagar por trámites municipales dada la magnitud del proyecto y la clasificación de riesgo: 100 millones de pesos, 20 veces más de lo que se había estimado por la totalidad de trámites (no solo municipales) al emitir la oferta en la subasta. No había manera de suministrar electricidad barata teniendo que pagar esos costos. Si no fuera porque la compañía solicitó ayuda a instancias estatales para llegar a un acuerdo con el municipio, el proyecto se hubiera suspendido.

Desafortunadamente, las compañías en Yucatán no han obtenido ese apoyo ni han corrido con la misma suerte. El municipio solicitó 10 millones de pesos por una licencia ambiental (a pesar de tener también la autorización de la SEMARNAT). “Es una lucha de gigantes”, comenta el Director General. “¿Quién será más fuerte, el sistema burocrático y corrupto o las multinacionales? Lamentablemente, el sistema corrupto ha ganado hasta ahora.” Su proyecto está suspendido y argumenta que a nivel nacional y en el mejor de los casos, si no se están suspendiendo, los proyectos de energía renovable están severamente retrasados.

Los números soportan su argumento. De acuerdo con la información de CENACE y BNAmericas, de 36 plantas solares y 13 eólicas[1] que recibieron contratos en las tres primeras Subastas Eléctricas, solo una había comenzado operaciones en mayo 2018. Las Enterprise Surveys del Banco Mundial también muestran que en México los pagos extraoficiales por permisos municipales son más altos que en Latinoamérica. ¡Latinoamérica! Ni siquiera el grupo de países de la OCDE con los que a México tanto le gusta compararse.

El rediseño del mercado eléctrico mexicano y el de las Subastas Eléctricas se basaron en mejores prácticas internacionales, pero fueron miopes al obviar los problemas de corrupción y burocracia de los que México siempre ha sufrido. Por mucho que México desee (o pretenda) ser un país desarrollado, simplemente no lo es.

Políticos y tomadores de decisiones necesitan urgentemente resolver las confrontaciones entre compañías de energía renovable y gobiernos locales. Al final, será solo cuando estas plantas empiecen a operar, que los recibos de luz de ciudadanos y empresas puedan disminuir sin subsidios. Este es uno de los principales objetivos de la Reforma Energética.

Para que esto suceda, propongo tres soluciones. Primero, que la dependencia federal CONAMER (antes COFEMER) se involucre y ayude a resolver este tipo de conflictos a lo largo del país. Al mismo tiempo, debe ayudar a reformar la regulación a fin de que esta no quede abierta a interpretación. La falta de coordinación y flujo de información entre dependencias –del mismo y distinto nivel de gobierno- es la principal razón por la cual este problema no se ha resuelto. Segundo, vale la pena considerar las subastas de sitio específico. Es decir, CENACE podría definir el sitio del proyecto y alistar todos los permisos municipales, estatales, federales e incuso de interconexión, para que la empresa ganadora desarrolle su proyecto ahí mismo y sin trabas administrativas. Este tipo de subastas se realizan para parques eólicos en Europa y solares en los Emiratos Árabes Unidos. Tercero, una ventanilla única para permisos facilitaría el proceso para las compañías. Sin embargo, las ventanillas únicas a tres niveles de gobierno son difíciles de implementar y requieren de amplia coordinación, que prácticamente no existe de momento.

Idealmente, los proyectos de energía renovable no deben frenarse por regulaciones desactualizadas ni autoridades corruptas. La regulación debe ser transparente y no abierta a interpretación de funcionarios; debe ser eficiente, pero no inexistente. Solo entonces, la burocracia y las oportunidades de corrupción pueden minimizarse.

La transición a energías limpias de México es ambiciosa, pero alcanzable. El país cuenta con los recursos naturales y (aún) con el interés de inversionistas. Dicho eso, México necesita dejar de pretender ser un país desarrollado y planear políticas de acuerdo a su contexto político, así como limitantes técnicas y administrativas. Copiar mejores prácticas internacionales ciegamente deriva en resultados pobres. Ejemplo son las fallas de implementación de las Subastas Eléctricas.

A 28 de agosto de 2018, prácticamente tres meses después de la asamblea de condóminos, el gestor contratado no nos ha podido resolver el problema de toma de agua. El recibo del cuarto bimestre estará por llegar y por salud mental, controlo mis niveles de ansiedad y frustración contra el sistema. Ya han pasado cuatro años… Así funcionan las cosas en México.

 

Referencia: 

[1] Hay distintas ofertas que corresponden a un solo proyecto “fragmentado”. Por ejemplo, contabilizo Parque Eolico Chacabal I y II, que fueron dos ofertas distintas en la primera subasta, como un solo proyecto.

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