¿Qué hacemos de la policía en México?

¿Cómo funciona la policía en otros países? ¿Es México un caso atípico en lo que toca a las facultades de sus corporaciones policiales para investigar delitos? La respuesta corta es que sí. Sin embargo, en este momento más que en cualquier otro, vale la pena mirar en retrospectiva para saber cómo llegamos a este punto. Además, la buena noticia es que tiene solución, si se aprovecha el ánimo reformista de inicio de sexenio.

Por: Bernardo León Olea (@bernardomariale), Lilian Chapa Koloffon (@cklilian) y Pedro Ponce Miranda(@pedroponcem)

La inminente creación de la Guardia Nacional debe abrir paso a repensar el papel de “La Policía” como herramienta indispensable del Estado para mejorar la seguridad y convivencia social de 130 millones de mexicanos. Para que esta discusión pública sea tan productiva como es necesario, sin embargo, proponemos no limitarla a la problemática propuesta de adscribir a la GN en la Secretaría de la Defensa Nacional. Ahondemos en lo que, a lo largo de la iniciativa de reforma constitucional que presentó MORENA en la Cámara de Diputados, se argumenta como justificación de la integración de una fuerza armada militar con funciones de seguridad pública: la debilidad –incuestionable, pero no inevitable– de las corporaciones de policía en México.

Una de las causas de esta debilidad es estructural. El diseño institucional que regula la función policial en México las coloca prácticamente como meras espectadoras de los problemas de seguridad. Concretamente, las corporaciones de seguridad pública en México dependen de la buena voluntad del Ministerio Público (MP) para iniciar formalmente la investigación de los delitos, aunque son ellos quienes tienen información de primera mano sobre quien los comete. Si le ha ocurrido, estimado lector, que tras ser víctima de algún delito en la vía pública, la respuesta del policía al que usted acudió para reportarle el hecho sea un contundente “tiene que ir al MP, no puedo hacer nada”, sabe de qué estamos hablando exactamente.

¿Cómo funciona entonces la policía en otros países? ¿Es México un caso atípico en lo que toca a las facultades de sus corporaciones policiales para investigar delitos? La respuesta corta es que sí. Sin embargo, en este momento más que en cualquier otro, vale la pena mirar en retrospectiva para saber cómo llegamos a este punto. Además, la buena noticia es que tiene solución, si se aprovecha el ánimo reformista de inicio de sexenio.

Las policías en nuestro país perdieron su capacidad de investigación cuando la policía judicial se convirtió en un cuerpo dependiente del Ministerio Público en lugar de una función de las todas las policías, como se reguló en los códigos procesales desde 1880 hasta antes de 1917. Mucho después, en la última reforma del Artículo 21 constitucional de 2008, se decidió que las policías podrían investigar siempre y cuando lo hicieran bajo la conducción y mando del MP, y restringió en el 16 constitucional el acceso de las policías al juez para solicitar actos de investigación que implicaran molestia, obligando a la intermediación del MP.

Aunque es cierto que la reforma desagregada en el Código Nacional de Procedimientos Penales le da ciertas facultades de investigación a las policías y les permite recibir denuncias, también lo es que se inhibe el trabajo de investigación policial que no sea “conducido y mandado” por el MP. En la práctica, esto convierte al MP en el “cuello de botella” para la investigación del delito.

Ahora, para responder lo que toca a la tarea de la policía en otros países, tomemos como ejemplo a la “Guardia Civil Española”, a la que el Plan Nacional de Paz y Seguridad 2018-2024 señala como uno de sus modelos. En específico, analicemos en dos planos el papel que estas instituciones juegan en el contexto de la “seguridad” y las lecciones para nuestro país. Primero, a) su adscripción de las policías en el marco de la estructura gubernamental, y b) sus funciones y competencias para garantizar el orden y reestablecerlo como para investigar el delito y su coordinación con el Ministerio Público.

Abordemos el primer punto. A diferencia de lo que se propone en la iniciativa para crear la GN en México, la democracia española ha preferido que la Guardia Civil y sus más de 80 mil elementos esté adscrita al Ministerio del Interior[1] –bajo un mando civil, no obstante su origen militar. Por su parte, el Ministerio de la Defensa participa en el proceso de carrera militar y su regulación.

En cuanto a sus funciones y competencias, las policías en España tienen prácticamente las mismas que en México para mantener y reestablecer el orden público, el tránsito, prevenir el delito y proteger instalaciones y personas, etc. Sin embargo, tanto a nivel nacional como regional y local destaca una función que en México sería muy útil explotarla en todo su potencial, la de “Policía Judicial”.

En España, la investigación de los delitos les corresponde fundamentalmente a los jueces de instrucción, aunque también, con ciertas limitaciones, puede participar el llamado Ministerio Fiscal. Sin embargo, la investigación de los delitos la realiza la “Policía Judicial”, que es básicamente una función de TODAS las policías –y no una corporación en particular, como en México–, por medio de cuerpos de investigadores dirigidos por el Juez de Instrucción.

Es importante no confundir al Juez de Instrucción español con los antiguos jueces inquisitivos de México, que eran juez y parte en la investigación y el proceso. En España, el Juez de Instrucción es encargado del llamado “sumario” o carpeta de investigación, pero el juicio lo hacen otros tibunales o el jurado.

Así, el artículo 303 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal establece la competencia del Juez de Instrucción:

“Artículo 303.

La formación del sumario, ya empiece de oficio, ya a instancia de parte, corresponderá a los Jueces de instrucción por los delitos que se cometan dentro de su partido o demarcación respectiva y, en su defecto, a los demás de la misma ciudad o población, cuando en ella hubiere más de uno, y a prevención con ellos o por su delegación, a los Jueces municipales.

Esta disposición no es aplicable a las causas encomendadas especialmente por la Ley orgánica a determinados Tribunales, pues para ellas podrán éstos nombrar un Juez instructor especial, o autorizar al ordinario para el seguimiento del sumario. […]”.

En este sentido, los Jueces de Instrucción se parecen más a los Ministerios Públicos en México con la diferencia de que no existen las policías investigadoras adscritas orgánicamente a un Juez de Instrucción, como en México las ministeriales, adscritas a las procuradurías o fiscalías. En cambio, las policías nacionales, regionales o locales tienen cuerpos especializados que dependen del Ministerio del Interior o equivalente a nivel regional o local que hacen funciones de policía investigadora dirigidos por el Juez de Instrucción, por lo que se les llama “Policía Judicial”.

Por su parte el artículo 282 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal desagrega más la función y señala:

“De la Policía judicial

“Artículo 282

La Policía Judicial tiene por objeto y será obligación de todos los que la componen, averiguar los delitos públicos que se cometieren en su territorio o demarcación; practicar, según sus atribuciones, las diligencias necesarias para comprobarlos y descubrir a los delincuentes, y recoger todos los efectos, instrumentos o pruebas del delito de cuya desaparición hubiere peligro, poniéndolos a disposición de la autoridad judicial. Cuando las víctimas entren en contacto con la Policía Judicial, cumplirá con los deberes de información que prevé la legislación vigente. Asimismo, llevarán a cabo una valoración de las circunstancias particulares de las víctimas para determinar provisionalmente qué medidas de protección deben ser adoptadas para garantizarles una protección adecuada, sin perjuicio de la decisión final que corresponderá adoptar al Juez o Tribunal.

(…)

Para efectos del artículo anterior y del 126 de la Constitución, la Ley de Enjuiciamiento criminal en su artículo 283 establece quiénes son “Policía Judicial”:

“Artículo 283.

Constituirán la Policía judicial y serán auxiliares de los Jueces y Tribunales competentes en materia penal y del Ministerio fiscal, quedando obligados a seguir las instrucciones que de aquellas autoridades reciban a efectos de la investigación de los delitos y persecución de los delincuentes:

Primero. Las Autoridades administrativas encargadas de la seguridad pública y de la persecución de todos los delitos o de algunos especiales.

Segundo. Los empleados o subalternos de la policía de seguridad, cualquiera que sea su denominación.

Tercero. Los Alcaldes, Tenientes de Alcalde y Alcaldes de barrio.

Cuarto. Los Jefes, Oficiales e individuos de la Guardia Civil o de cualquier otra fuerza destinada a la persecución de malhechores.

Quinto. Los Serenos, Celadores y cualesquiera otros Agentes municipales de policía urbana o rural.

Sexto. Los Guardas de montes, campos y sembrados, jurados o confirmados por la Administración.

Séptimo. Los funcionarios del Cuerpo especial de Prisiones.

Octavo. Los Agentes judiciales y los subalternos de los Tribunales y Juzgados.

Noveno. El personal dependiente de la Jefatura Central de Tráfico, encargado de la investigación técnica de los accidentes”.

La función de Policía Judicial, es decir, de policía de investigación, está a cargo a diversas autoridades nacionales, regionales y locales, lo que suma enormemente al esfuerzo de investigación, aunque todas están bajo la dirección del Juez.

Es decir, la Guardia Civil –y también las policías regionales y locales– han desarrollado en sus estructuras orgánicas las áreas de “Policía Judicial”, es decir, la policía investigadora que está en la estructura de la Policía, pero que trabaja bajo la dirección funcional del Juez de Instrucción para efectos de la investigación.

Aquí vale la pena recordar que, antes de 1917, los códigos procesales mexicanos, al igual que la Ley Española, consideraban a la “policía judicial” una “función” de las policías y no una estructura dependiente organicamente del juez de instrucción.

***

La propuesta del nuevo gobierno, más allá de las simplificaciones y lugares comunes, asume que en todo el país se necesita ayuda de la Guardia Nacional. No se considera un principio de subsidiariedad, ni de progresividad de las policías municipales. La gran apuesta debería ser la de facilitar la formación de policias locales profesionales que, de manera paulatina, asuman las funciones de seguridad e investigación proactiva del delito que les corresponden. Esto implica, necesariamente, quitarle el freno de mano que, salvo para detenciones en flagrancia, las tiene como expectadoras de los problemas de seguridad que hoy padecemos.

Si esto no ocurre y por el contrario, se intenta borrar del mapa a las corporaciones estatales y municipales (limitando el acceso a subsidios, por ejemplo), más que una ayuda, en el largo plazo la Guardia Nacional estorbará al proceso de seguridad que requiere México.

A juzgar por los objetivos que la administración federal entrante ha delineado para la Guardia Nacional, una vez más, está prevaleciendo en México la visión de seguridad pública en términos de combate al crimen organizado. Esto pasa por alto que la mayoría de los delitos que ocurren en México se circunscriben al ámbito de responsabilidad de las autoridades estatales y municipales, y pueden ser manejables por las policías locales que quieran asumir su responsabilidad.

La respuesta centralizada tiene sentido para cierto tipo de delitos, no para todos: lo es para los más complejos, como el secuestro que implican organizaciones delictivas con presencia en varios estados o transnacional, que ponen en riesgo instalaciones estratégicas para la nación.

Tal como será concebida, la Guardia Nacional no será una policía de proximidad, ni estará sujeta a la Justicia Cívica, no estará arraigada en la comunidad, ni será realmente parte de ella. Será una fuerza de ocupación ante un problema grave y real. Más aún, si quiere sustituir con ésta a las policías estatales y municipales, se convertirá en poco tiempo en una fuerza de ocupación que irritará a gobiernos locales y a la población, sin que mejoren las condiciones de seguridad de manera sostenible.

 

*Bernardo León Olea es especialista en reforma policial, justicia penal y cívica. Fue Comisionado Municipal de Seguridad en Morelia, Michoacán 2015-2018. Lilian Chapa Koloffon es especialista en seguridad pública y colabora como investigadora en World Justice Project. Pedro Ponce Miranda es especialista en políticas públicas, seguridad y justicia cívica. Fue Director de Política Criminal en la Comisión Municipal de Seguridad de Morelia 2015-2018. Estudiante de la Maestría en Gestión de Desarrollo por LSE.

 

 

[1] La Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (2/1986 del 13 de marzo) establece en el Artículo 10, la adscripción de la Guardia Civil: Bajo la inmediata autoridad del Ministro del Interior, dicho mando será ejercido en los términos establecidos en esta Ley por el Director de la Seguridad del Estado, del que dependen directamente las Direcciones Generales de la Guardia Civil y de la Policía, a través de las cuales coordinará la actuación de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado”.

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