Matices en torno al Plan Nacional de Paz y Seguridad

¿De qué manera el empleo de la Guardia Nacional contribuirá a la generación de capacidades institucionales policiales de carácter civil y local? En tanto no respondamos esto, las FFAA, la GN o la PF seguirán siendo utilizadas para apagar incendios por tiempo indefinido.

Por: Fausto Carbajal Glass

En días pasados, el próximo gobierno presentó el Plan Nacional de Paz y Seguridad 2018-2024, con lo que deja entrever los ejes sobre los cuales estará sustentada su política de seguridad. La creación de la Guardia Nacional ha acumulado el mayor número de cuestionamientos por parte de líderes de opinión y organizaciones de la sociedad civil, ya que, argumentan, reproduce, escala y/o perpetúa el mismo modelo de seguridad pública centrado en el empleo de las fuerzas armadas (FFAA). Al respecto quisiera enfocarme en la creación de la Guardia Nacional a fin de ofrecer algunos matices para el debate, sobre todo si consideramos que todavía podría haber margen para mejorar dicho Plan y documentos subsecuentes.

Primero, considero que es impreciso decir que se incurre en una contradicción haberse opuesto a la Ley de Seguridad Interior (LSI) y no a la creación de la Guardia Nacional (GN). Sería importante profundizar al respecto en otro momento; nos obstante, en síntesis, equipararlas nos llevaría a dos errores de interpretación fundamentales: a) La LSI abarcaba temas que impactaban negativamente en asuntos de privacidad; transparencia y acceso a la información; libertad de expresión, y el derecho a un recurso legal efectivo ante las actuaciones ilegales de la autoridad, entre otros. Por otra parte, a mi juicio el más importante, b) se comete el error de extraer a la GN y compararla de manera aislada con la LSI. En principio, la GN tendría que coexistir con otros ejes del Plan que, aunque controversiales y debatibles, anuncian un giro en la política de seguridad (e.g. reformular el combate a las drogas –eje 5-, y reducción de penas y amnistías –eje 6-). La LSI, en cambio, era dotar de un marco jurídico a la actuación de las FFAA, sin más.

Hablar de la actuación de las FFAA me lleva a tocar el punto sobre “reorientar a las Fuerzas Armadas”, como lo propone el Plan. Múltiples críticas alrededor del uso de la fuerza militar en tareas de seguridad pública giran en torno a la imposibilidad de que las FFAA modifiquen su ethos, dado que su preparación está orientada para matar. Coincido en lo general. Sin embargo, conviene revisar casos en donde la incorporación de elementos doctrinarios ajenos a la operación militar, ha resultado efectiva en contextos de violencia armada a gran escala. Tal es el caso, por ejemplo, de lo que en Afganistán se le conoció como courageous restraint. Por supuesto, un cambio de este tipo no se da sin resistencias y retos, tanto al interior como al exterior de un instituto armado. Aun así, me parece acertado cuando se señala que la evidencia empírica que sugiere una correlación directa entre operativos militares y la escalada de violencia en México no es del todo contundente. En cambio, es la forma como se usa la fuerza militar lo que la genera. Vamos más lejos: es la falta –o ausencia- de instrucciones y conducción civil la que ha generado la violencia.

Esto último me lleva a la crítica sobre la posibilidad de que el diseño y la implementación de la política de seguridad continúen estando en la dimensión militar. Ciertamente, el contenido del documento puede levantar las cejas de propios y ajenos. Especialmente, cuando uno se topa con lo siguiente: “El mando operativo de la Guardia Nacional estará a cargo de oficiales del Ejército Mexicano o, en las zonas costeras, de la Armada de México”. No obstante, me parece excesivo decir que serán los militares quienes “tendrán el mando” o que se trata de una “claudicación política”, como algunos colegas sugieren. Conviene traer un aspecto del perfil del Presidente Electo: estamos hablando de un personaje que pretende regresar lo mismo la economía que la seguridad a su dimensión política. Por tanto, se equivocan quienes aseveran que la GN se trata de un cambio drástico en la opinión de López Obrador: la idea ya estaba concebida, tal como lo dejan ver sus libros, videos y propuestas desde tiempo atrás.

Ahora bien, si acudimos a la iniciativa de reforma a la Constitución que recientemente presentaron legisladores de MORENA, encontramos lo siguiente: “Sin embargo, en el ejercicio de sus atribuciones [de la GN], ligadas al contacto permanente con la población civil, se desempeñará bajo parámetros de conducción civil, es decir, ajustará el ejercicio de sus funciones de manera racional y proporcional para proteger libertad, bienes y derechos de las personas”. Y continúa: “Si bien, la Guardia Nacional nace como una institución adscrita al mando castrense, es importante destacar que los planes, programas y acciones que darán sustento al despliegue de sus tareas correrá a cargo de la autoridad civil”. En este sentido, estamos hablando de que al poder civil le correspondería la conducción política así como la definición de objetivos claros, criterios y acciones en materia de seguridad, y que la GN, por su parte, se enfocaría en la forma de distribuir y aplicar los medios militares que correspondan para alcanzar dichos objetivos de la política de seguridad en su conjunto.

Sí, probablemente se generen tensiones entre civiles y militares en la práctica, tal como frecuentemente sucede en diferentes contextos. Sin embargo, al menos en el corto plazo, la distribución de atribuciones –es decir, el control político a nivel estratégico y el control militar a nivel táctico-operativo- podría resultar efectivo para apagar la casa en llamas.

Pero, ¿qué hay del largo plazo? Sin duda, el gran, gran, ausente en el Plan fue el tema del fortalecimiento o construcción de instituciones civiles policiales a nivel estatal y local. Por lo tanto, es necesario que se detalle en documentos subsecuentes qué papel tendrá la Federación al respecto (i.e. Programa Nacional de Seguridad Pública). Ahora bien, contrario a lo que algunos colegas avizoran, considero que generando los mecanismos correctos (por ejemplo, los asociados a la mejor distribución del presupuesto a las entidades), los gobiernos estatales y locales podrían tener los incentivos suficientes para tener un rol más proactivo en la formación de sus policías. De modo que podría haber mayor presión para que los estados y municipios tengan la voluntad política para replicar casos de orgullo nacional como Morelia o Morelos, en el ámbito local y estatal, respectivamente.

Ciertamente, el Plan es perfectible. De entrada, se tendrían que generar inmediatamente controles formales e informales para monitorear y evaluar el uso de la fuerza de la GN, como recientemente lo señaló uno de los mejores especialistas en el rubro. Preocupa, además, que la GN vaya a tener funciones de investigación criminal, y que se le autorice a su personal realizar detenciones sin ordenes de aprehensión. Adicionalmente, por más vueltas al asunto, no puedo dejar de considerar un desacierto monumental el abandono del proyecto de la Policía Federal (PF). Ojalá den los tiempos y la apertura para replantearse esto.

Para finalizar, es difícil encontrar una bala de plata para nuestra crisis de inseguridad. Muy probablemente, el Plan deberá ser objeto de múltiples evaluaciones y adecuaciones; tal como dice un experto en el tema (Mike Tyson), “everybody has a plan until they get punched in the face”. Pero de esto a no buscarle una explicación lógica y práctica, o hacerla de brujo y pronosticar su fracaso, es otra cosa.

Quedan muchas interrogantes acerca del Plan; una de las principales es, efectivamente, ¿de qué manera el empleo de la Guardia Nacional contribuirá a la generación de capacidades institucionales policiales de carácter civil y local? En tanto no respondamos esto, las FFAA, la GN o la PF seguirán siendo utilizadas para apagar incendios por tiempo indefinido.

No sé usted amable lector, pero, con independencia del debate y posibles modificaciones que pueda tener el Plan, a un servidor se le cuecen las habas por ver qué vendrá en el Programa Nacional de Seguridad Pública de la siguiente administración.

Pd. Felicidades a Pájaro Político por su aniversario. Larga vida.

 

* Fausto Carbajal Glass es consultor y analista de seguridad.

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