¿Qué quiere AMLO con la CNDH?

La naturaleza de las comisiones de Derechos Humanos no es la misma que la de los juzgados y tribunales. Las recomendaciones que emiten, por tanto, no pueden equipararse a las sentencias judiciales. El incumplimiento a esas recomendaciones, por tanto, no debería ser sancionado como delito.

Por: Pablo Berthely Araiza (@pberthely)

 

A mi abuela Hilda, incansable en la defensa de los derechos fundamentales.

 

La presentación pública del plan de seguridad del próximo gobierno de la República era urgente. Aplaudo que se haya realizado antes de que la administración de López Obrador entrara en funciones. Esto invitó a que se hicieran análisis y críticas antes de la implementación formal. Si las estrategias fallan, el gobierno tendrá que hacerse cargo de los señalamientos que apuntaban el error desde el minuto cero. Celebro, pues, el compromiso de asumir costos políticos desde el primer día. No recuerdo dinámicas similares en las administraciones precedentes.

Contrario a muchas de las críticas que he leído o escuchado, me parece que el grupo que asumirá el poder ha promovido la deliberación pública para discutir el proyecto de nación que propone. Los cauces que han utilizado para abrir los debates pueden resultar arcaicos, insuficientes o incluso alegales, sin embargo es innegable que estamos viviendo una realidad donde se discute cada vez más el destino de las cosas públicas.

La autonombrada cuarta transformación de México ha logrado politizar −más que polarizar− al país como no se había hecho en el siglo XXI. Para recibir críticas o alabanzas, de manera voluntaria y en ocasiones involuntariamente, como sea es algo destacable y apuesto a que será uno de los legados positivos del gobierno que encabezará AMLO.

Dicho lo anterior, van algunos comentarios sobre lo presentado hace un par de semanas en materia de seguridad. No quiero revisar en su conjunto el Plan Nacional de Paz y Seguridad 2018-2024, ni detenerme en el más polémico de sus elementos: la Guardia Nacional. Aquí pretendo señalar una preocupante propuesta que involucra a las Comisiones de Derechos Humanos. Un retroceso institucional que puede resultar muy costoso. Una idea disparatada en la teoría y completamente ineficaz e ineficiente en la práctica.

Andrés Manuel y Alfonso Durazo han sostenido desde la presentación del pasado 14 de noviembre que buscarán tipificar como delito el incumplimiento de las recomendaciones de la CNDH y de las Comisiones estatales de Derechos Humanos. Asumen que estas instituciones no tienen el poder jurídico, ni político, para que los destinatarios de sus recomendaciones los tomen en cuenta.

Darle “dientes” a la CNDH hará más eficaz su trabajo pues le daría vinculatoriedad punitiva a sus recomendaciones y, así, se reducirá el número de violaciones a derechos humanos. Esa parece ser la secuencia “lógica” del argumento que proponen convertir en ley.

En ningún país del mundo, hasta donde conozco, las recomendaciones tienen una naturaleza vinculatoria mediante el uso de la sanción penal. Vale la pena detenernos y leer un recordatorio conceptual que escribió Luis de la Barreda hace unos días:

La eficacia del ombudsman depende de la calidad moral y profesional del titular y el personal de la institución; la idoneidad de las pruebas y la fuerza argumentativa en que se sustenten sus resoluciones; la cultura de derechos humanos que prevalezca en la sociedad y el apoyo que su actuación tenga de los medios, la academia, las organizaciones de la sociedad civil y el Poder Legislativo.[1]

La naturaleza de las comisiones de Derechos Humanos no es la misma que la de los juzgados y tribunales. Las recomendaciones que emiten, por tanto, no pueden equipararse a las sentencias judiciales. El incumplimiento a esas recomendaciones, por tanto, no debería ser sancionado como delito.

Hacer vinculantes las recomendaciones, a través del derecho penal, exigiría que las investigaciones que se efectúen para emitirlas tengan el mismo rigor probatorio que el que se requiere en los procedimientos penales. Esa función difícilmente la podrían llevar a cabo, con éxito, las Comisiones de Derechos Humanos, pues su naturaleza es otra y no cuentan con los recursos necesarios para ello.

Además, si lo que determine la CNDH o las comisiones locales se vuelve vinculante, se abriría la puerta de impugnaciones judiciales similares a las que operan en los juicios penales. Sería impensable un modelo donde las recomendaciones fueran vinculantes, su incumplimiento constituyera un delito y además no fueran recurribles a un proceso de revisión por una autoridad diferente a la emisora de la recomendación.

Este escenario entorpecería el funcionamiento institucional de las comisiones. La naturaleza del ombudsman, como se ha dicho, no es judicial, no son órganos jurisdiccionales y no es buena idea convertirlos en eso.

Lo anterior no es en absoluto excluyente con la idea de que se debe revisar el estado del sistema no jurisdiccional de derechos humanos y las áreas de oportunidad que tiene el gobierno entrante para mejorarlo.

Durante muchos años se ha señalado que la CNDH es muy costosa y que ha crecido exageradamente sin una justificación que demuestre mejores resultados en sus funciones. Algunas voces acusan que en el engranaje institucional de protección a los derechos humanos, hoy la CNDH sólo es una figura decorativa. Una institución que cuesta millones y millones, que recibe más de 6 mil escritos de queja anualmente pero emite menos de una centena de recomendaciones al año.

Para algunos las Comisiones son buzones de quejas donde acuden las personas que no cuentan con los recursos económicos para accionar mecanismos jurisdiccionales de protección de derechos.

Visto así parecería razonable que López Obrador busque incrementar el número de recomendaciones y su eventual cumplimiento, pero además de los problemas expuestos que su “solución” generaría, hay evidencia númerica para suponer que el presidente electo no ha elegido el camino correcto en este tema.

En 2011 una de las muchas virtudes de la reforma constitucional en materia de Derechos Humanos, fue incorporar en el artículo 102 de la Constitución la obligación para todo servidor público de responder este tipo de recomendaciones. También se incorporó en el texto constitucional la obligación de fundar, motivar y hacer público el incumplimiento o la negativa de aceptación de una recomendación.

Es decir las autoridades incumplidas o que de plano rechacen las recomendaciones, tiene que asumir el costo político de su decisión, de manera pública y basando sus razones en argumentos jurídicos.

Fuente: Informes de actividades de la CNDH.

A pesar de que la apuesta en 2011 fue elevar a rango constitucional la obligación de cumplimiento, la medida no modificó el número de quejas presentadas por la ciudadanía, ni de recomendaciones emitidas por la CNDH[2].

Como se aprecia en la tabla en 2010 (año previo a la reforma) y 2017 (último año evaluado) los números son muy similares. Quizá el cambio más significativo fue que se redujo la no aceptación, pero esto no ha implicado que el número de recomendaciones totalmente cumplidas aumente sustancialmente.

Al criminalizar el incumplimiento, quizá se logre que todas las autoridades cumplan el formalismo de aceptar las recomendaciones pero no es fácil predecir que esto generará que se cumplan cabalmente las mismas.

En cambio es posible imaginar que esas recomendaciones quedarían “aceptadas” pero guardadas en un cajón, esperando que el deficiente aparato de procuración de justicia se accione para sacarlas de ahí.

Los “dientes” que AMLO quiere dar a la CNDH de poco o nada servirán. La mejor manera de fortalecer a la CNDH y sus homologas estatales es apostando por un verdadero sistema de defensoría pública, un rediseño del juicio de Amparo y un reimpulso al sistema penal acusatorio. Ideas que por lo menos merecen reabrir sus propios debates y conductos deliberativos.

No se puede negar que algunas de las críticas señaladas a la CNDH son una realidad de la que nos debemos hacer cargo. Lo cierto es que la justicia no es accesible para la mayoría de las personas en México y las Comisiones han fungido, en parte, como un modelo paliativo de recepción de desprotegidos que no tienen los recursos para acceder a otros medios que resulten más eficaces para ellos.

De la misma manera, son evidentes las enormes aportaciones que ha tenido la CNDH y las diversas Comisiones estatales en la transición democrática del país. Además de las recomendaciones y de los diferentes medios de solución que normalmente utilizan, el obudsman es un actor principal en la presentación de acciones de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte. Es un contrapeso al gobierno que ha demostrado ser funcional. En tiempos donde harán falta más actores e instituciones que equilibren el poder sería un error muy costoso desmantelar su naturaleza.

Se sabe que Andrés Manuel López Obrador no es partidario de los Organismos Constitucionales Autónomos, se siente incómodo con ellos. Públicamente ha expresado su deseo por reducir el número de este tipo de instituciones. Me cuesta trabajo, pero no resulta innecesario, pensar que el objetivo que en realidad persigue tipificando el incumplimiento de recomendaciones es nulificar la actuación de las Comisiones de Derechos Humanos. Valdría la pena que nos explicarán las ventajas de su propuesta.

Si López Obrador o Durazo no pueden ver las deficiencias de su idea, quizá Olga Sánchez Cordero podría ser buena consejera en el asunto. Algo sabe de estos temas la ministra/senadora/secretaria.

 

* Pablo Berthely Araiza es abogado y estudiante de Políticas Públicas en el Johns Hopkins University- Pompeu Fabra University Public Policy Center.

 

 

[1] De la Barreda, Luis. ¿Desaparecer la CNDH?

[2] Informes de Actividades CNDH. Disponible aquí.

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