Hacia pensiones integrales y sostenibles en México

Uno de los retos para próximas administraciones en los siguientes años será el crear pensión no contributiva universal para los adultos mayores, la cual podría erradicar la pobreza en la vejez y ser la columna vertebral del sistema de pensiones.

Por: Anne Hand (@anne_hand) y David Kaplan (@David_S_Kaplan)

En México, como en muchos países de América Latina, el bono demográfico se estará acabando en los próximos años. El país tendrá que ajustarse a una nueva realidad en que habrá menos personas en la edad de trabajar para apoyar a cada adulto mayor. ¿Estará preparado México para este reto? ¿Podrá pagar pensiones dignas que aseguran que la gente no caiga en la pobreza durante la vejez?

Empecemos con un diagnóstico. En nuestra opinión, cualquier sistema de pensiones debe tener cuatro características fundamentales. ¿Cómo califica el sistema actual mexicano bajo estos criterios?

1. El sistema de pensiones debería asegurar una cobertura amplia.

Respecto a la cobertura de pensiones, las noticias son relativamente buenas. El 75% de los adultos mayores recibía algún tipo de pensión en el año 2016. Esta cobertura ha aumentado sustancialmente desde su valor de 20.4% en 2002. Como muestra la siguiente gráfica, esta mejora importante de la cobertura se debe principalmente a la expansión de las distintas pensiones no contributivas en el país, es decir, pensiones “asistenciales” que no son producto de las cotizaciones realizadas durante los años de trabajo. El ejemplo más importante de una pensión no contributiva es la Pensión para Adultos Mayores.

La cobertura de pensiones contributivas, que son producto de los años de trabajo (por ejemplo, la pensión del IMSS), también ha aumentado, pero sigue siendo baja por la alta informalidad en el mercado laboral. Adicionalmente, debido a que el requisito para recibir una pensión del IMSS subió de 500 semanas de cotizaciones para trabajadores que empezaron a cotizar antes del 1997 a 1,250 semanas para trabajadores que empezaron a cotizar después del 1997, se espera que la cobertura de pensiones contributivas baje en el futuro, a menos que haya reformas.

2. El sistema de pensiones debería otorgar pensiones con montos suficientes.

La cobertura relativamente amplia de pensiones esconde un problema de pensiones con montos insuficientes. En 2016, el 45.1% de los adultos mayores tenía una pensión no contributiva, con un monto promedio de $536 pesos mensuales, mientras la canasta alimentaria en zonas rurales en 2016 superaba $900 pesos mensuales. El 29.9% de adultos mayores tenía una pensión contributiva, con un monto promedio de $5,564 mensuales, más de diez veces el promedio de las pensiones no contributivas. Sin embargo, debido a varias reformas pensionarias, los montos de las pensiones contributivas futuras van a bajar significativamente. Muchos adultos mayores reciben pensiones con montos bajos hoy, y el problema empeorará en el futuro a menos de que haya reformas.

3. El sistema de pensiones debería ser sostenible financieramente.

Respecto a la sostenibilidad financiera, es pertinente notar que el gasto público en pensiones ya está subiendo. Según un estudio del Centro de Investigación Económica y Presupuestaria, el gasto público total en pensiones, a nivel federal, subió de 1.6% del PIB en 1998 a 3.5% en 2016, y estos gastos seguirán subiendo por muchos años más. Estos costos fiscales se deben principalmente a pensiones contributivas fuertemente subsidiadas en el pasado (y todavía para quienes aún tienen el derecho a los regímenes anteriores) y se moderarán en el futuro debido a las reformas. Es importante notar que en general estos subsidios son regresivos porque los más pobres tienden a no recibir pensiones contributivas. Sin reformas de estas pensiones (por ejemplo, IMSS en 1997 e ISSSTE en 2007), el problema fiscal en el futuro atribuible a subsidios regresivos hubiera sido peor.

4. El sistema de pensiones no debería generar incentivos a la informalidad.

Es importante notar que el mercado laboral mexicano muestra una tasa de informalidad notoriamente mayor que en países de América Latina con niveles similares de ingreso per cápita (30 puntos porcentuales mayor que en Brasil por ejemplo). Este problema de informalidad se debe a muchos factores complejos y multidimensionales, de los cuales el sistema de pensiones es solo una pequeña parte. Sin embargo, dada la magnitud de la informalidad en México, es imprescindible que las reformas del futuro no empeoren este problema.

¿Qué podemos hacer? Ideas para mejorar el sistema de pensiones en México.

Debido a la informalidad de México, la única manera práctica de alcanzar una cobertura universal es a través de una pensión no contributiva. Con un monto suficiente, esta pensión no contributiva podría erradicar la pobreza en la vejez y ser la columna vertebral del sistema de pensiones. El destinar los subsidios del gobierno a las pensiones no contributivas implica que el beneficio llega a los más pobres, a diferencia de los subsidios a las pensiones contributivas que tienden a ser regresivas.

Una pensión no contributiva universal, literalmente para todos los adultos mayores, presenta distintas ventajas. En primer lugar, una pensión no contributiva realmente universal no subsidiaría la informalidad, a diferencia del diseño actual de la Pensión para Adultos Mayores que está explícitamente condicionada al no tener una pensión contributiva. Las pensiones contributivas se sumarían a la pensión universal en vez de sustituirla. En segundo lugar, especialmente en el caso de los trabajadores formales con bajos salarios, la pensión universal podría ser por si sola un porcentaje importante de una pensión suficiente. De esta manera, se podría mejorar las pensiones totales de los trabajadores formales con salarios bajos sin subir sus tasas de contribución (cuotas obrero-patronales). En el caso de trabajadores con altos salarios, subir la tasa de cotización probablemente sería inevitable para alcanzar pensiones suficientes, a menos que el gobierno quisiera subsidiar las pensiones de los ricos. Finalmente, una pensión universal es más fácil de administrar porque no es necesario comprobar las condiciones de elegibilidad además de la edad.

Hay un elemento de las pensiones contributivas que amerita mayor reflexión. Actualmente, un adulto mayor que no alcanza las cotizaciones para recibir la pensión del IMSS recibe una devolución de sus ahorros. Dado que el propósito del sistema de pensiones es entregar pensiones, y no devolver ahorros en una sola entrega, consideramos que este fenómeno es una gran falla del sistema. Opinamos que todos los ahorros pensionarios de una persona deberían convertirse en pagos mensuales que se sumen al monto de la pensión universal no contributiva.

Hay otras medidas complementarias para considerar como parte de un mejoramiento del sistema de pensiones. Se podría incorporar obligatoriamente a los trabajadores domésticos y trabajadores independientes en esquemas de cotización a la seguridad social. Actualmente son exentos, pero envejecen igual que trabajadores asalariados. Otra medida podría ser aprovechar las mejoras tecnológicas para seguir mejorando una fiscalización que asegure la formalidad de todos los trabajadores en empresas formales, transitando a una declaración única ante el SAT e IMSS. También se podría seguir fortaleciendo el ahorro voluntario, continuando los avances recientes que ha visto México.

Conclusión

El propósito principal de un sistema de pensiones es entregar pensiones que eviten una reducción grande del consumo durante la vejez. El sistema actual no está cumpliendo su deber para la mayoría de los mexicanos y, en la ausencia de reformas, muchos de los problemas empeorarán en el futuro. Por ende, es hora de pensar en cómo se puede tejer un sistema de pensiones integral y progresivo, sostenible financieramente y con incentivos a la formalidad, que garantice una vejez digna para todos los mexicanos.

 

@MexicoComoVamos

 

*Anne Hand es consultora en la División de Mercados Laborales y de Seguridad Social del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en México y David S. Kaplan es especialista sénior en la División de Mercados Laborales y Seguridad Social del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Forma parte del grupo de expertos de @MexicoComoVamos.

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