¿Qué diría Einstein de la Ley de Austeridad?

Una buena parte de lo propuesto en la iniciativa de Ley de Austeridad no es nuevo, ya está actualmente obligado en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH). El problema es que no se ha cumplido.

Por: Mariana Campos (@mariana_c_v) y Alejandro García (@myosus)

Con la iniciativa de Ley de Austeridad presentada la semana pasada por la fracción de Morena en la Cámara de Diputados, las nuevas autoridades buscan hacer realidad una de sus promesas más anunciadas: la austeridad en los gastos del gobierno, de manera que el servicio público recobre su credibilidad ante la sociedad. Con este instrumento se pretende controlar los gastos administrativos que crecieron como la hierba en los años anteriores, por inercia y falta de control.

Por su propia naturaleza, la iniciativa espera impactar en una parte reducida del presupuesto, ya que se enfoca en controlar tres de nueve tipos de gasto del gobierno federal: en servicios personales, en materiales y suministros y en servicios generales. El monto total de gasto de estos tres tipos en 2017 fue 603 mil millones de pesos, el 15 % del gasto total del Gobierno federal para ese año -4 billones 170 mil millones de pesos-.

Cabe observar que las medidas no aplicarán al gasto federal que ejercen los gobiernos locales.

Pero la peor noticia es que una buena parte de lo propuesto en esta iniciativa no es nuevo, sino que ya está actualmente obligado en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), misma que no se ha cumplido.

Por lo menos ocho obligaciones en la propuesta de Morena ya están mandatadas en la LFPRH vigente (ver tabla anexa). Por ejemplo, desde 2014 se inscribió en el artículo 65 de dicha ley que ningún servidor público podrá recibir remuneración mayor a la establecida para el Presidente de la República, -una disposición que no se ha cumplido-.

Es decir, lo que ya existe, que no es tan distinto de lo que ahora se propone, no ha surtido efecto; esta receta no ha logrado la austeridad.

Una primera muestra son los gastos francamente excesivos y escandalosos que se han presentado en algunos años de la presente administración en rubros específicos: El gasto en viáticos excedió en 62% (4.6 mil millones de pesos) su presupuesto aprobado por los diputados; el gasto en publicidad oficial fue 192% (4.6 mil millones de pesos) más de lo aprobado; servicios profesionales y técnicos excedió en 36% (17.2 mil millones de pesos) ; y el gasto en aguinaldos superó en 27% (5.9 mil millones de pesos) su presupuesto.

¿Tendría impacto la Ley de Austeridad en estos rubros? Específicamente en lo que se refiere al gasto para difusión, la nueva iniciativa indica que el gasto neto total en este tema se sujetará a un monto máximo a definir por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Por su parte,  la LFPRH (Art. 21) ya establece que si disminuyen los ingresos previstos en la Ley de Ingresos (LIF), uno de los primeros gastos que debe recortarse es el de comunicación social. Sin embargo, aunque durante este sexenio se implementaron medidas de austeridad, este gasto no se recortó; como ya veíamos, siempre se gastó más en este rubro de lo que el Congreso aprobó.

Con el establecimiento de topes máximos al gasto tampoco se ha tenido mucha suerte. La LFPRH (Art. 33) ya establece que, una vez aprobada, la asignación de servicios personales[1] no podrá incrementarse. Pero esto no evita que se le dé vuelta al tope máximo de gasto. ¿Cómo? Aprobando cada año un gasto mayor al que ocurrirá realmente, a fin de cumplir con lo que establece la ley y, a la vez, contar con recursos sobrantes para reasignar durante el ejercicio fiscal, los cuales se pueden utilizar para la contratación de servicios profesionales en el capítulo de servicios generales[2].

Albert Einstein advertía: “Si buscas resultados distintos no hagas siempre lo mismo.” En lugar de repetir casi a la letra lo dicho en la LFPRH ya vigente, hay una oportunidad de mejorarla con mecanismos de gobernanza que incrementen la posibilidad de que la austeridad sea una política pública efectiva y con visión Estado.

Con este fin,  planteamos algunos puntos que nos parecen positivos así como los aspectos que nos preocupan dentro de la iniciativa de Ley de Austeridad:

Lo positivo

  1. Prohíbe los esquemas de pensión especial, y de esta forma genera un orden respecto a este gasto.
  2. Racionaliza el esquema de contratación por honorarios, a fin de que sea de uso excepcional y requiera de justificación.
  3. Establece que todos los servidores públicos recibirán seguridad social, incluso aquéllos contratados por honorarios. Sin duda, esta medida da certidumbre a muchos empleados públicos para empezar a exigirles más en sus funciones.
  4. Mandata que la SHCP establecerá montos máximos de gasto en publicidad oficial y prohíbe aumentar este gasto durante el ejercicio.
  5. Prohíbe el gasto en pasajes de primera clase y en escoltas (salvo personal que labora en tareas de seguridad, procuración e impartición de justicia).
  6. Racionaliza los viajes, al exigir justificación para todos los casos.
  7. Limita el crecimiento de los gastos administrativos: telefonía, fotocopiado, energía eléctrica, combustibles, arrendamientos, viáticos, honorarios, alimentación, mobiliario, remodelación de oficinas, equipo de telecomunicaciones, bienes informáticos, viajes (congresos, convenciones, exposiciones, seminarios, estudios e investigaciones).
  8. Establece que las remuneraciones que reciban todos los servidores públicos deberán ajustarse a las disposiciones contenidas en los artículos 75 y 127 de la Constitución Política, que señalan que ningún funcionario público podrá tener una remuneración superior a la del Presidente de la República, establecida en el Presupuesto de Egresos de la Federación. 

Lo malo

  1. Los ahorros obtenidos por aplicar esta Ley (y economías) se destinarán a programas prioritarios. Esta medida puede disminuir los incentivos de las distintas Secretarías o encargados de los programas presupuestarios a gastar menos, pues verían recortado su presupuesto. Se trata de un mecanismo que ya existe y que no ha dado muestras de motivar el efecto deseado.
  2. Únicamente se permitirá gastar el mismo monto ejercido que el año anterior (ajustado por inflación), lo que genera incentivos al gasto inercial. En caso de requerir consultas o estudios para revisar factibilidad de nuevos proyectos, sería necesario gastar más. Sin embargo, la nueva ley establece que mientras no se aprueben nuevos programas no se puede gastar más en servicios generales (operación ni estudios o investigación).
  3. Propuestas ya existentes en la LFPRH sin integrar nuevos mecanismos de monitoreo, transparencia, evaluación, sanción y/o premio.
  4. No propone medidas innovadoras de prevención o sanción ante incumplimiento. En caso de incumplimiento se sancionará conforme a la Ley General de Responsabilidades Administrativas, que ha probado ser un mecanismo poco usado para sancionar como se debería. Tampoco se establecen incentivos positivos para el cumplimiento, como son premios (monetarios o no monetarios) para los Secretarios o funcionarios con mejor desempeño, eficiencia, eficacia y austeridad.
  5. En la prohibición de constituir fideicomisos no se establecen los mecanismos ni las obligaciones de mayor transparencia aplicables. Asimismo, a pesar de que se elimina el secreto fiduciario, ello no promoverá en automático que estos instrumentos transparenten su gasto y posibles pasivos.
  6. La cancelación de seguros privados puede no traducirse de manera inmediata en un ahorro. Esto porque la atención en el ISSSTE tendrá una mayor demanda en su servicio y no necesariamente será más barata que en el sector privado. Esto pudiera presionar a que se necesiten mayores inversiones de corto plazo en el ISSSTE para proveer de un servicio de calidad.
  7. No incluye mecanismos de transparencia y rendición de cuentas sobre el destino de los ahorros generados a partir de las medidas de austeridad. Únicamente menciona que se irán a programas sociales prioritarios, sin establecer una forma detallada de reportar el uso de estas economías.
  8. No incluye medidas de evaluación que permitan determinar si las políticas de austeridad están funcionando como se esperaba o conocer sus áreas de oportunidad.

Las medidas de austeridad ordenan y ponen límites al gasto público, pues contribuyen a priorizar mejor el gasto. Liberar recursos públicos es un primer paso, pero no garantiza que éstos se van a gastar de manera eficiente y eficaz. Es decir, generar ahorros no garantiza resultados en materia de educación, salud, seguridad, entre otros, ni tampoco blinda al gasto público de desvíos y malos manejos.

Para que la iniciativa de Ley de Austeridad pueda cumplir con su objetivo tendría que contemplar otros principios más allá del de economía: eficiencia, eficacia y transparencia.

Para este último aspecto, un caso a destacar es lo que ocurre con las adecuaciones presupuestarias, que actualmente no se fundamentan ni cumplen con una correcta rendición de cuentas. En este sentido, sería recomendable, como primer paso, establecer un límite a estas modificaciones durante el ejercicio del gasto. Sin embargo, recordando que medidas como los “topes” no son necesariamente infalibles, es aún más importante que la formulación del presupuesto tome en cuenta las asignaciones de al menos los últimos 10 años, de forma que se evite la sobreestimación reiterada de algunos capítulos de gasto.

En términos generales, es necesario generar contrapesos en la toma de decisiones, así como disminuir las decisiones discrecionales o políticas que no se sustenta con evidencia o análisis de sus impactos.

En caso de aprobarse y convertirse en una ley, la iniciativa de austeridad debe acompañarse de otras reformas, como profesionalizar al servicio público, específicamente en SHCP y Oficiales Mayores; fortalecer al Congreso en su rol como contrapeso en la política fiscal; controlar la discrecionalidad con la que hoy se modifica el presupuesto; dotar a la contratación pública de elementos que propicien la competencia, entre otros.

Al considerar la iniciativa de Morena, es importante cuestionar qué lograría que estas medidas sí sean acatadas sin mecanismos de vigilancia, monitoreo sanción o de premio. Hacer lo mismo, esperando que esta vez sí tenga resultados, puede ir en contra de la cordura.

 

* Mariana Campos es Coordinadora del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de @mexevalua. Es licenciada en Economía por el ITAM y graduada con honores como Maestra en Políticas Públicas por la Universidad de Carnegie Mellon. Alejandro García es economista por el ITAM e investigador del programa de gasto público y rendición de cuentas de México Evalúa.

 

@mexevalua

 

Referencias: 

[1] Entre los principales gastos en este rubro destacan: sueldos, salarios, honorarios, prestaciones sociales y pago de estímulos a servidores públicos.

[2] Entre los principales gastos que se incluyen en el capítulo “Servicios generales” se encuentran: básicos (luz, agua, gas, telefonía), de arrendamiento, profesionales (asesorías, consultoría entre otros), bancarios y financieros, de mantenimiento, de comunicación social y publicidad, viáticos, gastos de ceremonias, entre otros.

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