1560000.org: cerrando espacios para la opacidad

El año previo a las elecciones, el porcentaje de funcionarios que decidió hacer completamente pública su información patrimonial disminuyó en todas las secretarías; en la SHCP el porcentaje pasó de 28% a 9%; en la Secretaría de Marina disminuyó de 48% a solo 17%.

Por: Carolina Torreblanca (@caro_whitetower)

 

“Que no le es posible proporcionar la información en la forma en que lo solicita el recurrente, porque no se cuenta con la posibilidad de ponerla en la forma requerida a disposición del recurrente; además, de que tal y como lo ha manifestado la Dirección General de Tecnologías de Información, el DeclaraNet (sic), no está diseñado para generar una base de datos extraíble en la forma solicitada […]”

Alegatos de la Secretaría de la Función Pública en el recurso de revisión folio 0964 del INAI

 

A pesar de que todos los funcionarios públicos están obligados por ley a presentar su declaración patrimonial, a pesar de que esta información es “pública” y a pesar de que existe una plataforma oficial cuyo propósito es hacer pública esta información, consultar, comparar y contrastar el patrimonio de los funcionarios era, hasta este el lunes 7 de mayo, casi imposible. Ese día, Data Cívica presentó la plataforma 1560000.org, en la que cualquier persona puede explorar y descargar la información patrimonial de los funcionarios públicos federales en formato de datos abiertos.

El problema con Declaranet

La plataforma oficial de la Secretaría de la Función Pública para consultar la información patrimonial de los funcionarios federales se llama Declaranet Plus. Esta plataforma tiene dos problemas principales: el primero es que, para poder ver y descargar la declaración de alguno de los sujetos obligados tienes que, o saber el nombre exacto de la persona que te interesa o su RFC.

Este requisito podría parecer poco problemático, pero, pensémoslo un poco: ¿de qué funcionarios públicos conoces el nombre? Probablemente solo de los que están en puestos altos, como secretarios. Esto significa que la limitante implica necesariamente que los más escrutados van a ser los mandos altos, mientras que todo un sector de mandos medios anónimos va a permanecer relativamente exento del escrutinio del público y de los medios.

Digamos que superas el primer obstáculo y sí sabes el nombre del funcionario de tu interés. Tu segundo problema es que solamente vas a poder consultar su información patrimonial en PDFs, una declaración a la vez. Esto significa que, por ejemplo, si quieres entender la evolución patrimonial de los bienes de alguien que lleva 6 años en un puesto de la administración federal, vas a necesitar descargar al menos 7 PDFs (asumiendo que trabajó siempre en la misma dependencia), uno por cada año más la declaración de inicio de su encargo. Si tu interés es comparar el salario o los bienes que tiene ese funcionario a lo largo del tiempo con los de alguien más, por ejemplo, o con los del resto de los funcionarios de su misma dependencia, la labor se vuelve imposible.

Dadas las restricciones que impone Declaranet, y dado que esta plataforma está evidentemente siendo nutrida por una base de datos que tiene la SFP a su disposición, en 2015 un ciudadano solicitó a través de transparencia “La base o bases de datos que alimentan la plataforma Declaranet” y que “la entrega se hiciera en algún formato abierto o libre, por ejemplo .csv .json .xml o .sql”.

La respuesta de la SFP, luego ratificada por el INAI en un recurso de revisión, fue negar la solicitud. La SFP argumentó que no existía ya la base en el formato que le solicitaba y que, según la Unidad Administrativa encargada de desarrollar Declaranet generarla “traería un costo aproximado de $1’560,000.00 pesos (sic)” principalmente por razón de salarios.

Data Cívica decidió que lo haría por ellos. Nos propusimos generar, con base únicamente en los PDFs públicos y los listados semestrales de funcionarios federales que presentaron su declaración patrimonial, la base que la SFP se negó a generar.

1560000.org: ¿cómo lo hicimos?

El primer paso fue generar un diccionario de los nombres de los funcionarios que presentaron su declaración entre el primer semestre de 2013 y el segundo semestre de 2017, con base en los listados semestrales que publica la SFP y que se pueden consultar en este link. Teniendo el listado, hicimos miles de consultas automatizadas a Declaranet, nombre por nombre, para descargar todos los PDFs de todas las declaraciones de todos los funcionarios enlistados. Este paso resultó en la descarga de 3 millones declaraciones de poco más de 400 mil funcionarios, entre 2002 y 2018.

Teníamos toda la información, pero en el formato equivocado. El tercer paso fue la traducción de la información contenida en los PDFs a una base de datos en formato abierto. Usando patrones en los archivos, como el orden de las tablas, la repetición de títulos, subtítulos y campos, además de la información contenida en los metadatos de los PDFs, pudimos transformar cada declaración en un archivo con la misma información, solo que en formato CSV. Esto implicó que para cada uno de los PDFs descargados generamos un CSV con la misma información.

Una de las razones fundamentales de tener una base de datos abierta es que pueda ser explorada de varias maneras y con varios criterios. Para lograr esto, subimos toda la información que generamos a la página 1560000.org, donde la agrupamos dinámicamente; permitiendo que los usuarios puedan navegarla por nombre de funcionario, dependencia o año y descargar no sólo las declaraciones individuales, sino toda la información de un año, dependencia o funcionario en un solo archivo.

Esconder tu patrimonio en tu declaración patrimonial

Además de publicar la base, nos dimos a la tarea de explorarla. ¿Qué encontramos? Que esconder su patrimonio en su declaración patrimonial es la norma para los funcionarios federales.

Si bien todos los funcionarios deben llenar verazmente toda la información en su declaración, la ley les permite decidir si quieren que esta información pueda ser consultada por la ciudadanía completamente, parcialmente o que sea omitida de las declaraciones que son públicas. En 2017, último año para el que tenemos las declaraciones completas, solo el 15% de los funcionarios públicos federales optó por hacer público su patrimonio, mientras que otro 12% optó por hacerlo público parcialmente (lo cual a menudo implica que omiten publicar el monto de sus bienes).

Si comparamos los patrones de revelar completamente, revelar parcialmente u omitir publicar datos patrimoniales entre secretarías en el tiempo, tanto tendencias generales como patrones particulares a secretarías se vuelven obvios.

En general, el porcentaje de declaraciones en las que eligen no revelar su información patrimonial ha ido en constante aumento desde 2013 hasta 2017. Por ejemplo, en 2013 el 63.3% de las declaraciones de funcionarios de SEDESOL se omitió la información patrimonial, mientras que en 2017 esta cifra subió hasta 77.4%. Algunas Secretarías, sin embargo, han mantenido un porcentaje bastante estable en el tiempo, aunque elevado: en todo el periodo siempre más del 80% de los funcionarios de la Secretaría de la Función Pública ha omitido revelar su información patrimonial, llegando a un máximo de 85% en 2017, mientras que en la Secretaría de la Defensa el porcentaje siempre ha sido inferior al 72%.

Es interesante ver lo que ocurre entre 2016 y 2017 con el porcentaje de declaraciones que revelan “parcialmente” su patrimonio y aquellas que lo revelan por completo. Hay un salto muy importante en el porcentaje de eligen publicar solo parcialmente la información y una caída proporcional en el porcentaje de declaraciones que hacen toda la información completamente pública. Esto quiere decir que factiblemente durante el año anterior a las elecciones, funcionarios federales que antes hacían pública su información hayan optado ahora por omitir parcialmente cierta información .

¿Conflicto de Interés? No, muchas gracias

Desde 2015, en la misma declaración en la que reportan su patrimonio, los funcionarios públicos tienen que declarar también cualquier posible conflicto de interés que tengan. Si bien todos están obligados a informar a la SFP de todo posible conflicto, los funcionarios pueden elegir no hacer pública esta información, exactamente como ocurre en el caso del patrimonio. En la práctica esto significa que en la declaración de posible conflicto de interés de cualquier funcionario ocurre una de tres cosas: o la información no se publica, o sí se publica, pero el funcionario reporta no tener “ningún” conflicto, o sí se publica y se detalla el posible conflicto.

En promedio, entre todas las dependencias, solo el 12% de los funcionarios no hizo público su posible conflicto de interés; pero del 88% que sí lo hizo, solo el 5% reportó sí tener algún conflicto y el 95% restante dijo no tener ningún posible conflicto de interés.

Si hacemos la desagregación por secretarías, vemos tendencias similares a las que veíamos antes respecto a la publicación de información patrimonial de los funcionarios

El porcentaje de declaraciones en las que los funcionarios hacen público su conflicto pero dicen no tener ninguno ha aumentado casi en todas las secretarías en el periodo. Una excepción notable es la Secretaría de la Defensa Nacional, en la que este porcentaje disminuyó de 83% en 2016 a 76% en 2017.

Este porcentaje en aumento se explica en parte por la disminución de funcionarios que optan por esconder su conflicto de interés del público a lo largo de la mayoría de las secretarías.

Sin embargo, entre 2016 y 2017 hay un salto muy notorio en porcentajes de personas que sí reportan tener algún conflicto diferente a “ninguno”. En la Secretaría de Relaciones Exteriores el porcentaje saltó de 2% en 2016 a 4% en 2017, mientras que en la secretaría de Hacienda el salto fue de 3.5% a 6% en el mismo periodo.

De secretarios falsos

Además del nombre, tal vez la información más básica que podemos encontrar en las declaraciones patrimoniales es el puesto o encargo. Sabemos, por ejemplo, quien es “jefe de departamento”; mientras que en la declaración de Peña Nieto dice “presidente de los Estados Unidos Mexicanos”. Muy interesante, sin embargo, es toda la gente que se equivoca al momento de reportar su puesto. De 2013 a 2017 al menos 78 declaraciones corresponden a funcionarios que reportaron erróneamente ser “Secretarios de Estado”. De esas 78 declaraciones, en el 82.1% el funcionario no aceptó hacer pública su declaración patrimonial.

Si bien las dependencias que cuentan con más secretarios falsos son la Secretaría de Gobernación y la Secretaría de Desarrollo Social, el caso más llamativo está en la Secretaría de Comunicaciones y Transportes. Un funcionario en su declaración inicial reporta ser secretario de Estado, sin embargo, dice explícitamente que la función principal de su labor es “transporte público”. Revisando la escolaridad del funcionario, reporta tener hasta la secundaria finalizada; en cuanto a su experiencia laboral, el funcionario lleva desde 2014 siendo chofer para distintas empresas. Factiblemente, el funcionario realiza labores de transporte para la SCT, lo que es definitivo es que no es el titular de la secretaría.

Sin embargo, este error no es único de personas en puestos bajos. Revisando las declaraciones pasadas de los falsos secretarios para conocer su puesto verdadero, vemos que el 38% declaró antes ser director o subdirector de área; el 27% declaró haber sido jefes de departamento; el 17% reportó ser secretarios de Estado en todas sus declaraciones. Consistentes en su error.

De secretarios millonarios

¿Qué hay de los secretarios verdaderos? Usando la base de 156000.org podemos analizarlos como un grupo y saber cómo ha cambiado su ingreso promedio a lo largo de los últimos años.

Si revisamos la tendencia que ha seguido el ingresos anual promedio de los secretarios y subsecretarios de Estado, podemos sacar varias conclusiones.

En primer lugar, los secretarios de Estado en México son millonarios. El salario real anual promedio de un secretario de Estado de 2014 a 2017 es de 2 millones de pesos; el de un subsecretario es de un millón 700 mil pesos.
En segundo lugar, el cambio en la brecha entre secretarios y subsecretarios brecha se sostiene durante todo el periodo y amabas tendencia son prácticamente paralelas excepto en el año 2017, en el que los ingresos por cargo público de los subsecretarios de estado parecen tener un incremento marginal.

Transparencia Opaca: ¿a dónde vamos de aquí?

El mismo día que Data Cívica hizo pública su plataforma, la Secretaría de la Función Pública dijo en un comunicado que a partir del próximo 30 de junio publicará en formato de datos abiertos “las declaraciones patrimoniales de los servidores públicos, contenidas en el sistema Declaranet.” Esta es una excelente noticia, que como la Secretaría de la Función Pública sabe perfectamente, podía habernos dado hace dos años cuando se hizo la solicitud de acceso a la información original.

Sin embargo, si algo hemos aprendido del proceso es que “público” no siempre significa “accionable” ni mucho menos “confiable”. ¿La información va a ser navegable y explorable? ¿Por quiénes? ¿Periodistas y la ciudadanía en general o solo quienes tengan capacidades avanzadas de manejo de bases de datos?

Si sumamos a esta noticia que la entrada en vigor el junio pasado de la nueva Ley General De Responsabilidades Administrativas desaparece la prerrogativa antes dada a los funcionarios de optar por omitir su información patrimonial y su información de conflicto de interés “A partir del momento en que el Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción, dé a conocer de manera oficial los formatos que se aplicarán para la presentación de dichas declaraciones y éstos se encuentren operables” es claro que estamos ante un posible cambio de paradigma en la publicación de declaraciones patrimoniales.

Los formatos nuevos van a determinar a qué información patrimonial de nuestros funcionarios vamos a tener acceso; no sabemos aún si va a ser mucha o poca, si van a favorecer a la mayoría que hasta la fecha opta por ocultar su información patrimonial o van a significar más transparencia, más escrutinio.

En este artículo quisimos demostrar, superficialmente aún, toda la información que podemos obtener de esta base de datos que generamos. Base que contiene información, sí de los patrimonios de los funcionarios, pero también de sus trayectorias, de patrones entre dependencias, de lealtades entre individuos. Esta información es valiosa para la ciudadanía y solamente es accesible con una base de datos abierta, que ante la negativa de una autoridad de proveerla tuvimos que generar desde la sociedad civil.

¿Vamos a transitar hacia una base pública útil, confiable y accionable? ¿O hacia otra base abierta, pero inusable, que contenga escasa información sobre las declaraciones patrimoniales de los funcionarios? ¿Hacia la transparencia o simplemente más transparencia opaca?

Nota Metodológica

Diseño de información por Victor Sahagún (@masvicmas). Todos los datos de declaraciones patrimoniales fueron sacados de 1560000.org. Los datos y el código están aquí.

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