La burocracia en la cuarta transformación

La agenda de austeridad es un paso importante y, en muchos casos, necesario, pero sus efectos en la eficacia de la administración tienen que ser valorados no solo por los ahorros sino por las consecuencias que tendrán en la capacidad de ejecución de políticas y en la provisión de servicios.

A partir del 1 de diciembre, el nuevo presidente se convertirá en la cabeza de la burocracia federal. Quedará atrás el tiempo de las promesas de campaña, de los anuncios de nuevos propósitos y prioridades, de los cálculos genéricos de costos e inversiones y de la responsabilidad abstracta, para dar lugar a la planeación sexenal y anual, a la programación de las actividades, al cálculo preciso de los montos presupuestales, a los indicadores para mostrar avances y para rendir cuentas por los resultados. Cada oferta política deberá volverse proceso burocrático. Esto no quiere decir que se perderá la ambición transformadora, sino que ésta deberá concretarse en la operación cotidiana de las organizaciones públicas que hoy existen, con sus capacidades y sus insuficiencias.

La burocracia heredada

En gran medida, las nuevas decisiones políticas serán ejecutadas por la administración pública heredada. Cambiarán muchas personas (porque seguimos teniendo un sistema de botín en prácticamente toda la administración pública donde los puestos los asignan los políticos, no las reglas), y habrá nuevos perfiles de funcionarios. Pero la burocracia seguirá sujeta a las reglas de planeación, programación, presupuestación, control y evaluación que ya existen. Los procesos organizacionales, los perfiles de puestos, los manuales de organización, los indicadores para medir el desempeño y la mayor parte de las reglas sustantivas y administrativas se mantendrán.

Hay muchos atributos positivos de esta burocracia heredada: tenemos una administración pública más transparente, mejores reglas para vigilar el ejercicio del gasto, prácticas de evaluación (en particular en política social) que se han vuelto referentes mundiales, procesos de mejora regulatoria consolidados y un incipiente nuevo modelo de responsabilidades administrativa y de combate a la corrupción. Al mismo tiempo, sin embargo, incluso estos atributos deseables se han convertido en cargas administrativas que han dificultado –y a veces entorpecido– el funcionamiento cotidiano de la administración, pues ésta debe cumplir múltiples obligaciones para rendir cuentas, para generar reportes, para responder a mandatos transversales y a sucesivas talas regulatorias, medidas de austeridad y requerimientos de información.

Una administración más vigilada no ha significado una burocracia más eficaz. Más obligaciones de transparencia, mejores auditorías y controles más fuertes no se traducen en funcionarios más profesionales, mejores políticas públicas o mayor capacidad de implementación. Diagnóstico tras diagnóstico, por lo menos desde los años noventa, muestran que la administración pública no tiene la estructura, los sistemas tecnológicos, las reglas internas, las capacidades de elaborar políticas, el diseño de los procesos, las habilidades de aprendizaje ni la orientación a resultados que requiere una burocracia moderna.

El siguiente gobierno ha anunciado ya algunos cambios que afectarán la administración pública con la que quiere implementar su mandato, concentrados en una agenda de austeridad y una reorganización administrativa. Los cambios podrían incidir en algunos de los elementos identificados en esos diagnósticos, pero parecen dejar otros intocados.

Los cambios iniciales

Según los anuncios del presidente electo, de su equipo y de la bancada de mayoría en la Cámara de Diputados, habrá algunos cambios inmediatos. El primer paquete de decisiones está enmarcado en el discurso de austeridad que tan efectivo fue en la campaña electoral para marcar el contraste con lo que se presentaba como una clase política –y, en asociación inmediata, una burocracia–, con privilegios indebidos y gastos superfluos.

Hay, sin duda, enormes oportunidades para tener una administración pública que haga mejor uso de los recursos públicos, que reduzca los privilegios y dirija el gasto hacia poblaciones, regiones y problemas prioritarios. Si los lineamientos en materia de austeridad hechos públicos hace unos meses se materializan, habrá menos empleados públicos, con menores sueldos, en estructuras más compactas y con más restricciones de gasto. Aunado a esto, se iniciarían procesos de relocalización geográfica —que no descentralización— de las dependencias federales hacia fuera de la Ciudad de México.

Se trata de decisiones que redundarán en ahorros inmediatos y en una administración pública federal adelgazada. Pero podrían tener efectos también en la agilidad de la administración para operar las funciones rutinarias del gobierno (administrar el sistema educativo, cobrar los impuestos, pagar la nómina de las policías, gestionar las prisiones, distribuir las vacunas, etcétera) y en la capacidad implementar los proyectos prioritarios que se han anunciado.

Una decisión vinculada es la llamada Ley de Salarios Máximos. Esta ley tendrá efectos inmediatos que responden a promesas de campaña: el presidente ganará menos que sus antecesores y éstos perderán sus pensiones. Pero es una ley que no solo pone topes a lo que un servidor público puede ganar, sino que rigidiza la gestión de recursos humanos en la administración pública, donde las categorías de funcionarios son múltiples y los componentes de sus salarios son diversos por motivos asociados a la función que desempeñan (primas de riesgos para policías federales; estímulos a maestros; compensaciones por costo de vida al servicio exterior mexicano; honorarios para los traductores del Fondo de Cultura Económica; horas extra para personal que atiende emergencias). Esta ley se agrega a una larga lista de restricciones impuestas por la Secretaría de Hacienda en el pasado, que han impedido, por ejemplo, otorgar plazas a operadores de programas sociales que llevan años trabajando para el gobierno federal, que ha dificultado la renivelación de sueldos en personal operativo y de mandos medios y que, en general, ha vuelto cada vez más compleja la gestión del personal. Cuando la Secretaría de Hacienda emita los lineamientos correspondientes, deberá hacerse cargo de esta diversidad y evitar que se afecte la operación de las dependencias públicas.

Hay también una lista de cambios administrativos perfilados en la iniciativa de ley presentada por el coordinador de la bancada de Morena y aprobada en la Cámara de Diputados. Además de los ajustes en el número, el nombre y las funciones de las Secretarías, hay tres procesos que se detonarían. En primer lugar, la centralización de funciones administrativas en la Secretaría de Hacienda, que sería responsable de las unidades a cargo de las labores que ahora realizan las Oficialías Mayores, concentraría el proceso de adquisiciones de toda la administración pública federal y contaría con el Sistema Integral de Información de Padrones de Programas Gubernamentales que actualmente tiene la Secretaría de la Función Pública. Estas decisiones constituyen una oportunidad para asegurar una gestión eficiente de los recursos, optimizar el gasto y eliminar duplicidades, pero requiere nuevas capacidades en Hacienda para procesar información, reaccionar con celeridad y vigilar la operación.

Otro proceso de concentración tiene como destinaria a la Oficina de la Presidencia, que no solo retiene la agenda digital que este sexenio adquirió con la Coordinación de Estrategia Digital Nacional (y que deberá mantener la coordinación operativa con la Secretaría de la Función Pública), sino que estará a cargo de la política de comunicación social del gobierno y de una –hasta ahora indefinida– labor de “difundir y proyectar el derecho a la memoria de la Nación”.

Y, finalmente, hay una concentración operativa en los llamados superdelegados (delegados de programas para el desarrollo), que serían responsables, según la exposición de motivos de la iniciativa de ley, de coordinar las “acciones entre las autoridades estatales y municipales y el Ejecutivo federal […]; verificarán las acciones estratégicas en materias prioritarias, y llevarán a cabo la supervisión del debido cumplimiento en la prestación de servicios y trámites a cargo de las dependencias y entidades federales, en las entidades federativas. Asimismo, dichas delegaciones desarrollarán tareas de concertación y actividades para promover los planes y programas del gobierno federal, con la finalidad de implementar políticas públicas incluyentes a fin de otorgar beneficios sociales para toda la población”. Se creará nuevos flujos de información y medios de control, pero también nuevos puntos de fricción con los gobernantes electos de las entidades federativas, y deberán resolverse las ambigüedades en la línea de mando entre los operadores de los programas, los delegados estatales y los responsables de las políticas en cada secretaría.

Cada una de estas decisiones —más allá de su efecto potencial en ahorros presupuestales— afectará la operación cotidiana de la nueva administración. Los nuevos titulares de las secretarías y demás organismos federales no solo tendrán que enfrentar la curva de aprendizaje y la responsabilidad de lanzar nuevas iniciativas, sino que habrán de lidiar con una burocracia desajustada, que deberá redistribuir las tareas por la pérdida de estructuras y personal, procesar mudanzas, coordinarse con los superdelegados, resolver las ambigüedades de los anuncios de austeridad y pagar nóminas con las restricciones de la nueva ley.

El choque de realidad

El nuevo gobierno pronto enfrentará un choque de realidad: tras la extraña retórica antiburocrática de los últimos meses, deberá operar sus decisiones con la administración realmente existente. Aún con nuevos líderes, con menos sueldos, con nuevos perfiles de funcionarios y una nueva distribución de funciones, la burocracia seguirá operando con las reglas anteriores (desde las correspondientes con la planeación nacional para elaborar el próximo Plan Nacional de Desarrollo, hasta las relacionadas con datos personales para recabar y utilizar información para los programas sociales).

La agenda de austeridad es un paso importante y, en muchos casos, necesario, pero sus efectos en la eficacia de la administración tienen que ser valorados no solo por los ahorros sino por las consecuencias que tendrán en la capacidad de ejecución de políticas y en la provisión de servicios. Hacia delante, será necesario identificar las decisiones que permitirán no solo gastar menos sino gastar mejor; no solo eliminar privilegios sino asegurar eficacia y calidad y no solo mandar señales de ahorro sino resolver los problemas públicos. Ninguna transformación será posible sin una burocracia a la altura.

 

@Gmocejudo

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