Dos horas en la Corte Interamericana de Derechos Humanos

Mi exposición perseguía un objetivo: convencer a la Corte de la necesidad, la oportunidad y la urgencia de incluir la creación de entidades especializadas de supervisión externa de la policía, entre las medidas de reparación y no repetición del caso Atenco.

Los pasados días 16 y 17 de noviembre asistí a la Audiencia pública convocada por la Corte Interamericana de los Derechos Humanos en San José, Costa Rica, sobre el denominado caso Atenco. Se refiere a los hechos sucedidos el 3 y 4 de mayo de 2006 en ese municipio y en Texcoco, Estado de México, donde se cometieron detenciones ilegales y arbitrarias y actos de tortura física, psicológica y sexual por parte de policías en contra de múltiples mujeres, once de las cuales han logrado llevar el caso hasta ese tribunal regional.

La representación de las víctimas, a cargo del Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez y el Centro por la Justicia y el Derecho Internacional, ofreció a la Corte ocho peritajes y ésta los aceptó, seleccionando el mío para ser presentado de viva voz, lo cual hice en calidad de Declarante a Título Informativo. La experiencia fue sobrecogedora con respecto al daño y el dolor expresado por las cinco #MujeresDeAtenco que rindieron testimonio, y a la vez fue extraordinariamente enriquecedora en términos de aprendizaje.

La tarde del jueves 17, una vez terminados los testimonios de las víctimas, fue mi turno. Diez minutos de exposición inicial, seguidos de quince para preguntas por parte de los representantes de ellas, igual lapso para los cuestionamientos a cargo de la representación del Estado mexicano y luego, sin tiempo límite, el segmento de preguntas por parte de la Jueza Elizabeth Odio Benito (Costa Rica) y los jueces Roberto F. Caldas (Brasil), Eduardo Vio Grossi (Chile), Humberto Antonio Sierra Porto (Colombia), Eugenio Raíl Zaffaroni (Argentina) y Patricio Pasmiño Freire (Ecuador). La intervención se prolongó hasta dos horas dada la multiplicidad y profundidad de los temas abordados en particular en el último segmento.

Mi exposición perseguía un objetivo: convencer a la Corte de la necesidad, la oportunidad y la urgencia de incluir la creación de entidades especializadas de supervisión externa de la policía, entre las medidas de reparación y no repetición a ser consideradas en la sentencia que en su caso encuentre responsable al Estado mexicano de las violaciones referidas  (por cierto ya parcialmente reconocidas por el mismo).

Comencé por afirmar que la policía puede ser vista como una moneda de doble cara: por un lado se ve su inestimable aportación a favor del ejercicio de los derechos y las libertades en las democracias, mientras que por el otro se mira su daño también inmensurable en contra de los derechos humanos. En México no han alcanzado los controles democráticos ni para consolidar lo primero ni para contener lo segundo, afirmé.

Mi argumento siguió el siguiente camino: a) Mostrar la evidencia de la repetición de los problemas en las prácticas de la policía en México; b) Enseñar la multiplicación internacional de las entidades de supervisión externa; c) Revisar los antecedentes de esta figura en México, y d) Solicitar la inclusión del mandato para establecerla en la posible sentencia de la Corte contra el Estado mexicano.

La columna vertebral de mi discusión fue el contraste, en líneas de tiempo, entre los cambios normativos y la repetición de las malas prácticas. Intenté convencer a los jueces de que, aunque insuficientes, el Estado mexicano en efecto ha promovido mejoras normativas desde los hechos de Atenco -incluso desde antes-, pero es justamente ahí donde está el punto de partida del problema: nuevas normas en torno al quehacer policial no han implicado nuevas prácticas de la policía. Por tanto, argumenté que si la Corte repite en su sentencia el mismo enfoque, sin incluir otras medidas, lo razonable es esperar el mismo resultado.

Enseñé la propuesta de la ONU publicada en 2011 de crear un “modelo comprehensivo” de rendición de cuentas que incluye sistemas de control internos y externos de la policía, a su vez funcionando en tres momentos: antes, durante y después de las operaciones. Intenté demostrar que en México no funcionan este tipo de controles múltiples y por eso se repiten las malas conductas, a la vez que no se reconocen y estimulan las buenas.

Enfaticé mi interpretación de la que califico como la principal innovación de este “modelo comprehensivo” de rendición de cuentas policial: lo que hace y deja de hacer una persona que realiza tareas policiales, representa a su vez las reglas formales e informales que norman a la institución policial y la relación de ésta con el entorno político y social. Es la bien conocida superación de la vieja tesis de la “manzana podrida” (el policía), sustituida por las nuevas interpretaciones del “barril de manzanas podrido” (la institución) y del “huerto de manzanas podridas” (el entorno). Esto supone dos enormes implicaciones: la primera es que no sirve modificar solo las reglas formales sin afectar los códigos informales que soportan las prácticas y la segunda es que tampoco funciona cambiar a las personas si no se modifican los diseños institucionales completos, que son a su vez producto de un contexto determinado.

En particular respecto al caso de la Policía Federal, dije en la Audiencia que en los años posteriores a los hechos de Atenco, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos ha venido documentando no menos sino más conductas que implican graves violaciones a los derechos humanos, justamente en intervenciones ante multitudes (Oaxaca en el 2007, Guerrero en el 2011, Ayotzinapa en el 2014, Apatzingán y Tanhuato en el 2015 y Nochixtlán en el 2016).

Varias preguntas de la Jueza y los jueces apuntaron hacia el tema de la responsabilidad política respecto al comportamiento de las instituciones policiales. Afirmé que si bien no tengo información para confirmar que detrás de los repetidos excesos en el uso de la fuerza hay órdenes expresas en tal sentido, es imposible negar la responsabilidad política derivada de la incapacidad para evitar esa repetición. La discusión jurídica respecto a esto es justamente parte de la deliberación actual de la Corte.

Complementé mi exposición con dos ángulos de evidencias recientes de la debilidad institucional de la policía; el primero proveído por el apenas publicado Índice Nacional de Desarrollo Policial 2017 y el segundo abrevado de la caja de herramientas en materia del uso de la fuerza policial que el Instituto para la Seguridad y la Democracia publicará en breve. En el primer estudio la calificación promedio de las policía estatales y la Policía Federal respecto a la carrera, la profesionalización, la certificación, la seguridad social y el régimen disciplinario no alcanza los mínimos ordenados por la ley. La caja de herramientas, por su parte, inicia con un diagnóstico nacional que recoge la documentada presencia nacional del maltrato policial, mismo que incluye la tortura en una proporción de casi cincuenta por ciento de las veces, según la revisión que Insyde hizo de las recomendaciones emitidas a la policía por parte de los organismos públicos de los derechos humanos estatales entre los años 2011 y 2016. Insyde confirmó que los patrones de abuso policial son menores donde hay legislación sobre uso de la fuerza, en comparación con las entidades donde no la hay. Pero también encontró, por ejemplo, que aún hoy hay diez entidades federativas que no tienen regulación alguna al respecto. Así mismo, el instituto avisa en su investigación que la evidencia aún no permite en México demostrar la relación de causa-efecto entre la producción de estas normas y las prácticas policiales en el uso de la fuerza.

Fue especialmente relevante enfatizar ante la Corte Interamericana que, según me confirmaron los autores, no encontraron en el país normas y protocolos de uso de las fuerza policial que incluyan una perspectiva de género.

Mencioné en la Audiencia que la supervisión externa especializada de la policía, además de estar incluida en el “modelo comprehensivo” recomendado por la ONU, es una tendencia internacional sujeta a experimentación que incluye casos en cada vez más lugares del mundo y evidencias de mejoras en ocasiones contundentes en el uso de la fuerza policial.

En cuanto a los antecedentes de la supervisión policial externa especializada en México, en línea de tiempo mostré a los jueces los siguientes cuatro eventos: a) En el 2012 los líderes de los grupos parlamentarios del PAN, el PRD, el PRI, el PVE y MC firmaron la iniciativa de creación del Auditor Especial de las Policías Federales, misma que quedó congelada; b) En el 2013 la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, a propósito de los hechos del primero de diciembre de 2012, recomendó al Gobierno de la Ciudad de México la creación del Auditor Externo de la Policía, recomendación que fue aceptada y no implementada; c) En el 2014 se creó la Auditoría Policial Municipal en el Municipio de Querétaro, sin que a la fecha, hasta donde sé, haya evidencias públicas de su impacto y d) el 18 de octubre pasado, a propósito de las violaciones graves a los derechos humanos cometidas por la Policía Federal y la Policía Estatal de Oaxaca sucedidas el 19 de junio del 2016 en Nochixtlán Oaxaca, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos se pronunció así:

“Este Organismo Nacional plantea, de manera adicional al contenido de la Recomendación que hoy se presenta, la conveniencia de crear entidades públicas de supervisión externa de las Policías, tanto a nivel federal como local, que cuenten a su vez con un consejo ciudadano de vigilancia y cuyo mandato incluya la investigación sobre las conductas de las y los policías, la revisión sobre las investigaciones internas de las mismas, la evaluación y monitoreo permanente del desempeño policial, el desarrollo de modelos de interpretación y propuestas de mejora institucional inspirados en las mejores prácticas policiales aceptadas en el circuito internacional especializado y la publicación regular de reportes y recomendaciones”.

La experiencia me deja múltiples lecciones. Una especialmente inquietante es la gran distancia que alcancé a ver entre la mirada de la y los jueces y las deficiencias estructurales de la policía en México. Acaso mi exposición ayudó a reducir tal distancia y la Corte emitirá en su caso una sentencia condenatoria contra el Estado mexicano que incluirá múltiples medidas de impacto estructural para impulsar la reconstrucción profunda del diseño y de las prácticas policiales, trascendiendo la expectativa de cambio depositada solo en la mejora normativa. Nuevas normas y viejas prácticas es la fórmula si no llegan nuevos sistemas comprehensivos de rendición de cuentas que incluyan la supervisión externa especializada de la policía. Lo mismo, si la Corte no reconoce la responsabilidad política detrás de un uso de la fuerza policial abusivo crónico que no se explica sin una decisión justamente política que así lo instruye o no hace lo necesario para impedirlo.

Sobre los hechos de Atenco (Estado de México) sucedidos en mayo de 2006, un policía estatal declaró que la instrucción era “detener todo lo que se moviera” y que el agrupamiento, a diferencia del  “grupo de choque”, no tenía ninguna capacitación para una intervención como la que debieron hacer ahí. Respecto a la intervención en Nochixtlán (Oaxaca) en junio de 2016, “Hubo elementos de la Gendarmería que declararon que fue su propio instinto o la autodeterminación lo que los llevó a accionar sus armas”. Un elemento de la Gendarmería que accionó su arma declaró que “nadie dio esa orden, todo fue el sentido de la supervivencia). Diez años de diferencia, con órdenes y sin órdenes, el exceso y la brutalidad en el uso de la fuerza solo se explican desde un problema institucional de carácter sistémico. Vaya responsabilidad y oportunidad a manos de la Corte Interamericana de los Derechos Humanos.

 

Fuentes:

* Herramientas para la regulación y profesionalización del uso de la fuerza en México, de la donación: EnfoqueDH-2016-004. Pendiente de publicar. Citado con la autorización de los autores. Instituto para la Seguridad y la Democracia, A.C.

Close
Comentarios