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Por Central Ciudadano y Consumidor
Organización sin fines de lucro que busca incidir en la ampliación y fortalecimiento de las lib... Organización sin fines de lucro que busca incidir en la ampliación y fortalecimiento de las libertades, derechos fundamentales, transparencia y educación de los ciudadanos y consumidores, para que participen con mayor eficacia en el desarrollo y evaluación de sus instituciones. (Leer más)
Consumidores y competencia: una visión integral
Las políticas de competencia buscan motivar y asegurar un alto nivel de rivalidad entre empresas, permitiendo así a los consumidores contar con una mayor posibilidad de elección y mejores precios. Las políticas que permiten a los consumidores tomar decisiones informadas en los mercados pueden entonces también coadyuvar con la competencia. Así, efectivas políticas de competencia ayudan a proteger consumidores y viceversa.
Por Central Ciudadano y Consumidor
25 de agosto, 2015
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Por: Bernardo Altamirano Rodríguez (@beraltamirano)

Las políticas de protección al consumidor y las de competencia económica son complementarias (análisis elaborado por Central Ciudadano y Consumidor, mismo que se resume en el presente texto: “Políticas de Protección al Consumidor y Competencia, Hacia una Convergencia Necesaria”). Así se ha reconocido por la mayoría de los expertos en el tema, las autoridades y los organismos internacionales, como es el caso de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Por eso es fundamental que tanto en la praxis que ejercen instituciones públicas, reguladores, empresas o despachos, como en la docencia, se tenga un enfoque integral que permita contar con una visión integral y sistemática. Sin duda, identificar la evolución histórica de este momento es relevante para evaluar los pasos en la materia, en particular, valorar si contamos con instituciones adecuadas que nos permitan avanzar en esa dirección.

1. Antecedentes

En 1975 surge la primera legislación sobre protección al consumidor en México, la cual enmarcó el nacimiento de la Procuraduría Federal del Consumidor (PROFECO) un año después. La Profeco nace en medio de la Guerra Fría, en donde existían dos modelos antagónicos de visión de mercado, consumidor e intervención gubernamental. México se distinguía por una economía cerrada y dirigida, la competencia económica era muy limitada y prevalecían los controles de precios. Por lo que la Profeco ejerció una función de control y de coerción, mediante sus visitas de verificación y vigilancia. La Profeco nació con un diseño centralista, excluyente y basado en desgastantes mecanismos persecutorios, mismos que polarizan por un lado, los derechos de los consumidores, y por otro, a las empresas. Lo anterior sin duda generó desconfianza entre ambas partes y sobre todo frente al mercado.

Con el paso del tiempo, México fue abriendo gradualmente sus puertas comerciales y cambiando su visión económica. En 1993 nace la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECO), cuya función clave es combatir las prácticas monopólicas y anticompetitivas. El libre mercado comenzó a ganar terreno, el control de precios desvaneciéndose y la COFECO se perfilaba para ser la protagonista en aras de garantizar la libre concurrencia. Ambas instituciones continuaron con un desarrollo independiente, lo cual ha incidido en la cultura económica del país. Por un lado, la Profeco se ha podido vincular más directamente con la ciudadanía, pues no sólo es el responsable de protegerla mediante mecanismos de resolución de disputas, de verificación y de sanción, sino que le ha brindado instrumentos de información y comunicación muy valiosos. Desde comparativos de precios, productos, hasta elementos más integrales como sus programas de radio y televisión, así como la Revista del Consumidor y el reciente Portal del Consumidor. En cambio, la CFC cuenta con pocos mecanismos de comunicación directa con el consumidor y sus contenidos parecen estar más enfocados a un auditorio con un conocimiento técnico más sofisticado, como son firmas de abogados y empresas.

La anterior diferencia parece natural, pues a más gente le interesa saber qué producto representa un daño en su hogar, que conocer si una fusión entre dos empresas implica una concentración. La racionalidad del consumidor le incentiva más a velar por sus intereses que por los de un ente abstracto denomindado competencia. Pero debe entender que la protección e impulso de esta última le permite ampliar su satisfacción y ejercer mejor sus derechos. De esta manera, la historia de ambas instituciones nos obliga a plantear cuál es la forma más eficaz de que generen mayor impacto social, económico y cultural. Al final de cuentas, México lleva más de 20 años dirigiéndose a un modelo de mayor competencia y esto debe permear en la sociedad de manera uniforme.

2. Las políticas de competencia y de protección del consumidor

Ambas políticas, protección al consumidor y competencia económica, buscan promover el bienestar del consumidor, pero sus instrumentos institucionales y enfoques varían, incluso llegando a sobreponerse, en tanto una medida de protección al consumidor puede afectar la competencia y viceversa. Mientras ambos tienen el objetivo común de promover el bienestar del consumidor, sus técnicas y enfoques varían. Las políticas de competencia buscan motivar y asegurar un alto nivel de rivalidad entre empresas, permitiendo así a los consumidores contar con una mayor posibilidad de elección y mejores precios. Las políticas que permiten a los consumidores tomar decisiones informadas en los mercados pueden entonces también coadyuvar con la competencia. Así, efectivas políticas de competencia ayudan a proteger consumidores y viceversa.

Desde una perspectiva de economía de mercado, si los gobiernos deben fomentar las condiciones económicas que impulsen la competencia y así beneficiar a los consumidores, ¿cuál es el objetivo y alcance de las políticas de competencia y de protección al consumidor, que conllevan a restricciones a la libertad empresarial y al mercado?

Si partimos del principio de que la competencia económica amplía el bienestar del consumidor, preliminarmente podemos afirmar que ambas políticas deben prevenir o corregir fallas de mercado. Sin duda alguna, entre las deficiencias más relevantes se encuentran la falta de competencia y la información incompleta o sesgada que afecta a los consumidores en su toma de decisiones. Estas dos fallas afectan tanto a la competencia económica, como al bienestar y derechos de los consumidores, lo que propicia la intervención del Estado.

En este sentido, alinear ambas políticas permite entender mejor el desenvolvimiento del mercado y corregir con mayor eficacia sus deficiencias. Del lado de la oferta, la misión es prevenir concentraciones y combatir prácticas anticompetitivas. En cuanto a la demanda, el objetivo es proteger a los consumidores de prácticas comerciales abusivas, inequitativas, engañosas o fraudulentas, así como brindarles la información más eficiente para su toma de decisiones, la cual es más accesible en mercados competitivos y transparentes.

Con base en lo anterior, las restricciones a la libertad empresarial que se justifican en la protección de los consumidores y en la competencia económica deben estar bien alineadas para evitar afectaciones al mercado. Por ejemplo, veamos una selección de temas que son materia de las políticas de competencia pero que tienen impacto directo en los consumidores:

  1. Limitaciones a la capacidad de competir de los proveedores que son decisiones que pueden reducir el nivel de rivalidad, lo que desemboca en precios elevados y menor variedad de productos para los consumidores.
  2. Controles de precios de venta de bienes y servicios (monopolios o servicios públicos)
  3. Restricciones a la publicidad y comercialización.
  4. Costos por cambios de proveedores, como el caso de plazos fijos en cláusulas contractuales.

En el estudio de Central Ciudadano y Consumidor se analizan los temas anteriores, a la luz de casos de política pública concreta, como son el mercado de tiendas de autoservicio, el de la publicidad, el de contratos de adhesión en el sector de telecomunicaciones y el de comercialización de gasolina. Del análisis de los casos señalados se concluye que la satisfacción de los consumidores y eficacia en el ejercicio de sus derechos es directamente proporcional al nivel de competencia y libre concurrencia que exista en los mercados.

3. La protección constitucional de la competencia económica y del consumidor en el derecho mexicano

El Art. 25 de la Constitución define que al Estado le corresponde la rectoría del desarrollo nacional y determina que ésta debe permitir el “pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos”. Asimismo, se establece que la regulación que emita el Estado tiene como objeto que los ciudadanos puedan ejercer y ampliar sus libertades. Todos estos aspectos son interesantes de sistematizar con el Principio Pro Persona de nuestro Art. 1º constitucional. Adicionalmente, el Art. 28 de nuestra Norma Suprema es el que abre la puerta a la protección de los consumidores, de una manera tímida, pero suficiente: “La Ley protegerá a los consumidores y propiciará su organización para el mejor cuidado de los intereses”. Por último, es importante destacar que las recientes reformas al mismo Art. 28 fortalecen la concepción y alcance de la competencia y la libre concurrencia y de cómo éstas son condiciones necesarias para ampliar el bienestar de los consumidores.

El estudio que aquí se resume hace una revisión de las principales resoluciones judiciales en materia de protección a los consumidores, en los que se reconoce que el Art. 28 es una “garantía de los consumidores”, por lo que “el Estado debe abstenerse de intervenir con fines proteccionistas en las condiciones que impone el propio mercado, conforme a las reglas de la oferta y la demanda”.

4. Análisis comparado de instituciones de Competencia Económica y Protección al Consumidor

En el estudio de Central Ciudadano y Consumidor se revisan y comparan las agencias gubernamentales que se encargan de manera conjunta o separada de estas políticas públicas en los siguientes países: Estados Unidos, Canadá, Inglaterra, Australia, Francia, Colombia, Perú, Panamá y Nueva Zelanda.

Al respecto, los principales hallazgos son:

  1. Existe una tendencia para que ambas políticas públicas se desarrollen bajo la misma institución.
  2. En los casos que se mantienen separadas las funciones, el organismo encargado de protección al consumidor se enfoca a impulsar temas de investigación, educación e información.
  3. Lo relativo a la solución de controversias se lleva en el ámbito judicial, mientras que los procedimientos administrativos son ejecutados por otras autoridades.
  4. Existe mayor involucramiento de autoridades locales en políticas del consumidor.
  5. La tendencia de las agencias es la de promover mejores prácticas comerciales y mayor transparencia en los mercados.
  6. Como lo señala un expresidente de la Comisión Federal de Comercia de EUA, Timothy J. Muris, “investir a una sola autoridad de estas dos funciones ayuda a sensibilizar a los responsables de la protección del consumidor de la preocupación de la competencia y viceversa”.

5. Hacia una política integral de competencia y protección al consumidor

En el último año hemos dado un paso enorme en confirmar que tutelar la competencia y libre concurrencia es la mejor fórmula para ampliar la satisfacción de los consumidores y hacer eficaces sus derechos. No cabe duda que existen dos agencias autónomas fortalecidas, tanto en su independencia como en sus funciones, que en ambos casos deben generar las políticas de competencia en sus sectores que incidan en mayor bienestar de los consumidores: la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE) y el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFETEL).

En el estudio de Central Ciudadano y Consumidor se detalla cómo la convergencia entre COFECE y Profeco podría ampliar el impacto institucional en los temas de derecho de compensación, derecho a la educación, publicidad engañosa, regulación, verificación administrativa y cumplimiento de la ley, así como promover un mejor ambiente empresarial. Asimismo, se hacen una serie de propuestas en materia de involucrar a autoridades locales y municipales en estas tareas, sobre todo en lo relativo al comercio informal. Sin duda un tercer eje clave será el fortalecimiento del papel de los jueces en esta tarea de protección e interpretación de la ley.

Conclusión

De darse las modificaciones anteriores, estaríamos en posibilidad de reforzar el camino hacia la generación de mercados más competitivos y a la protección de los consumidores con un impacto cultural mucho mayor. El esquema repercutirá en el involucramiento de una gran coalición –gobiernos estatales y municipales, empresa y organizaciones ciudadanas-, en donde existen más actores con responsabilidades medibles. Asimismo, representa transformar un sistema de protección basado en mecanismos persecutorios y desgastantes, a otro basado en la prevención, corresponsabilidad y construcción de confianza. Lo anterior pondrá al consumidor en el centro del mercado, en donde será su soberano, y a la competencia como el mejor medio para conseguir su satisfacción.

Derivado del curso que imparto en el ITAM en temas de competencia y regulación, los siguientes artículos que aparecerán en el blog darán cuenta, primero, de los retos de la enseñanza académica en materia de competencia, y posteriormente se analizaran algunos casos escritos por los alumnos sobre los retos de la Cofece para enfrentar casos novedosos como el de Google o la reforma energética, dadas las nuevas facultades con que cuenta la institución.

 

 

Discusión de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sobre la Acción de Inconstitucionalidad 14/2011 promovida por la Procuraduría General de la República en contra de la Asamblea y Jefe de Gobierno del DF por la Norma 29.

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