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Oportunidades: ¿sirvió para algo en estos años?
Si en tres décadas la pobreza en el país se he mantenido igual, entonces, ¿Oportunidades no sirvió de mucho en estos años y era indispensable su cambio? ¿Logrará sus fines Prospera? No lo sabemos. Lo cierto es que hay una literatura académica que sugiere que Oportunidades ha sido efectivo en diversas medidas de bienestar social que han experimentado las familias beneficiarias, por ejemplo, el mejoramiento de la salud y nutrición de niños y adultos.
Por Central Ciudadano y Consumidor
10 de septiembre, 2014
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Por: César Eduardo Montiel Olea (@oleacesar)

En su segundo informe de gobierno presentado en el Palacio Nacional el pasado 2 de septiembre, el presidente Enrique Peña Nieto anunció que el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, mejor conocido como Oportunidades, será reemplazado por el programa Prospera. El presidente señaló que esta transformación se debe a las limitaciones evidentes que presenta el programa. Según Peña Nieto, a pesar de que el gobierno ha invertido este año más de 73 mil millones de pesos en Oportunidades, la población de mexicanos en pobreza es prácticamente la misma desde hace tres décadas.

Por ello, el presidente anunció que Prospera incorporará varios componentes adicionales respecto de lo que actualmente ofrece Oportunidades. Por un lado, se expandirán las becas para estudios universitarios y técnico superiores (recordemos que Oportunidades ya otorga becas a estudiantes de educación básica y media superior) y, además, se promoverá la incorporación de los jóvenes de Prospera al mercado laboral formal. Por otro lado, y quizá lo más relevante, se facilitará el acceso de las mujeres beneficiarias a servicios financieros como préstamos, seguros de vida y cuentas de ahorro. Y finalmente, Prospera permitirá que las familias beneficiarias tengan acceso prioritario a 15 programas productivos —como el Fondo Nacional Emprendedor, el Programa de Fomento a la Agricultura y el Programa para Mejoramiento de la Producción y Productividad Indígena, entre otros— con el objetivo de promover la independencia económica de éstas.

Si en tres décadas la pobreza en el país se he mantenido igual, entonces, ¿Oportunidades no sirvió de mucho en estos años y era indispensable su cambio? ¿Logrará sus fines Prospera? No lo sabemos. Lo cierto es que hay una literatura académica que sugiere que Oportunidades ha sido efectivo en diversas medidas de bienestar social que han experimentado las familias beneficiarias, por ejemplo, el mejoramiento de la salud y nutrición de niños y adultos; el aumento de las tasas de asistencia escolar y la disminución del trabajo infantil. Pero además, a pesar de que hay una creencia de que programas como Oportunidades son paternalistas y sólo promueven el conformismo e inactividad de las familias que lo reciben, el programa ha tenido efectos indirectos que se reflejan en un mayor involucramiento de los hogares dentro de la esfera pública, tal y como lo sugeriré en este artículo.

Hacer mención de estos hallazgos viene a colación por dos razones. Primero, porque si bien el fin último de Oportunidades es reducir la pobreza intergeneracional, estos estudios indican que en el corto y mediano plazo el programa sí ha tenido un efecto en rubros para los que también fue concebido, así como en otros aspectos que también parecen deseables (aunque sus impactos bien podrían ser negativos como el caso de las comunidades beneficiarias que aumentaron sus niveles de deforestación). Segundo, porque si bien el lanzamiento de Prospera puede generar una gran expectativa, particularmente en lo que se refiere a la relación con los dichosos programas productivos, es necesario tener en mente que cuantificar los beneficios directos e indirectos de programas sociales como Oportunidades no es tarea fácil; sobre todo si no se establece desde un principio cuál es o será el proyecto de evaluación de estos beneficios en un futuro: algo que a la fecha el gobierno federal aún no ha anunciado.

Recordemos que en sus inicios en 1997 (cuando el programa era conocido con el nombre de Progresa) Oportunidades fue concebido como un diseño experimental —esto es con un grupo control y un grupo de tratamiento seleccionados de manera aleatoria—, lo cual facilitó en buena medida evaluar su impacto como una herramienta formadora de capital humano: simplemente era necesario comparar los promedios entre los dos grupos en cualquier variable de interés para poder cuantificar el impacto del programa y qué mejoras, en su caso, debían realizarse. No obstante, en la medida en que el programa adoptó reglas de operación y criterios técnicos específicos para acceder a las transferencias, y por tanto perdió el componente de aleatoriedad, la evaluación de su impacto social se ha hecho más compleja.

Precisamente en este artículo discutiré brevemente algunos efectos de segundo orden que ha generado Oportunidades —pero a mi entender también importantes—, así como una metodología particular para medir su impacto ante la ausencia de aleatoriedad en la asignación de beneficiarios. En particular, analizo la relación entre el programa y el conocimiento político y actitudes hacia diversas instituciones políticas de sus beneficiarios. Si bien existe una corriente académica que ha estudiado la relación entre el programa Oportunidades (así como el de Progresa) y el comportamiento político (voto) de sus beneficiarios, pocos son los trabajos que han estudiado los efectos políticos no-electorales del programa. De hecho, los únicos trabajos en esta materia, al menos aquellos que yo estoy al tanto, son los de Díaz-Cayeros et al. (2009) y el de Razú (2012).

Recordemos, sin embargo, que políticas programáticas como Oportunidades pueden servir como un mecanismo alterno a través del cual los beneficiarios pueden vigilar y evaluar el desempeño del gobierno e, incluso, desarrollar una percepción particular de algunos actores institucionales —sobre todo de los que están involucrados con la implementación del programa—: así lo sugieren textos influyentes como el de Soss (1994) o Kitschelt (2010).

Me dediqué pues a recolectar una serie de 56 encuestas de opinión pública a nivel hogar que fueron levantadas durante el periodo comprendido entre enero de 2001 y diciembre de 2006 (hago énfasis en que los entrevistados no fueron los mismos en cada encuesta). Después de juntar cada una de las encuestas en una sola base de datos (simulando una estructura de datos panel), la combiné con la base de datos sobre el número de familias registradas en Oportunidades por localidad durante el mismo periodo, así como con otra base de datos de CONAPO con los índices de marginación y la población de cada una de estas localidades. Esto me dio una muestra de 61, 685 hogares encuestados en 2,185 localidades diferentes.

Para identificar correctamente el impacto causal de Oportunidades en las actitudes y conocimiento político de sus beneficiarios, necesitamos tener certeza de que estamos comparando peras con peras, y no manzanas con peras. Es decir, podríamos confundir la adopción de actitudes políticas particulares con el hecho de que las comunidades que reciben y no reciben el apoyo de Oportunidades tienen características diferentes que dificultan su comparación. En otras palabras, los hogares más pobres pudieran tener, desde un principio, menor conocimiento político que los hogares más ricos o viceversa.

Así, lo que quisiéramos es tener dos hogares o comunidades casi idénticas, pero que por alguna condición preexistente sólo una de ellas recibe el apoyo de Oportunidades mientras que la otra no. El método cuasi-experimental denominado “Diseño de Regresión Discontinua” , precisamente nos permite llevar a cabo lo anterior. En resumen, este método asigna las unidades (las localidades en este caso) a una condición (recibir el apoyo de Oportunidades o no) dependiendo de un valor de corte (“cut off”) en una variable de asignación, misma que es medida antes de clasificar a las unidades. Nótese que ser un beneficiario o no-beneficiario de Oportunidades depende principalmente de niveles de pobreza, particularmente, del grado de marginación de una localidad (así lo establecen las reglas de operación). Así, el índice de marginación sería en este caso nuestra variable de asignación para definir la condición —ser tratado o no— a la que se asigna a las localidades.

Primero tenemos que estar seguros que el índice de marginación es, en efecto, el que determina el tratamiento. La figura 1 ilustra la variación en la matricula anual de Oportunidades (medido como el porcentaje de familias cubiertas por el programa sobre la población total de cada localidad) con respecto a cada grado de marginación (muy alto, alto, medio, bajo y muy bajo).

Figura1

Como podemos observar, hay un “punto de quiebre” o discontinuidad en la matricula del programa en la frontera correspondiente a los niveles de marginación medio y bajo. Una examinación más a detalle de esta relación para el año 2001, ilustrada en la figura 2, muestra claramente dicho punto de quiebre: hay un aumento en la matricula del programa en los valores a la derecha de -1.3 en el grado de marginación. Este valor corresponde, de hecho, al valor de corte impuesto por las reglas del programa para ser considerado o no un beneficiario de Oportunidades.

Figura2

Así pues, nuestro supuesto de identificación bajo DRD es que ser un beneficiario de Oportunidades es casi aleatorio a la altura del punto de quiebre. Dicho diferente, localidades apenas por debajo del valor de corte del índice son muy similares a las que se encuentran apenas por encima de éste, siendo la única diferencia entre ellas ser beneficiario o no-beneficiario del programa. Compararemos pues los resultados de aquellas localidades que se extienden estrechamente cerca del umbral y, ahora sí, si encontramos diferencias sistemáticas entre ellas en términos de actitudes y conocimiento político, éstas serán atribuidas a Oportunidades.

¿Cuáles son los hallazgos más relevantes de este estudio?

Hay un efecto causal de Oportunidades sobre diversas actitudes políticas de sus beneficiarios. Dentro de localidades que sí reciben Oportunidades, los hogares son más proclives a conocer la composición del Congreso y el nombre de su gobernador, no así la duración de diputados federales en su cargo. Por otra parte, a pesar de que los hogares en aquellas localidades beneficiarias no muestran mayor interés en la política, sí ven con mayor frecuencia los noticieros de televisión que los hogares dentro de localidades no seleccionadas. En cuanto a la aprobación del presidente y del gobernador, respectivamente, los hogares dentro de localidades seleccionadas por el programa no muestran mayor diferencia respecto de los hogares dentro de localidades no seleccionadas. Esto, de entrada, nos haría suponer que el programa tiene pocos tintes clientelares, ya que los hogares dentro de localidades beneficiarias no estarían premiando a las autoridades que podrían darse crédito por el desarrollo e implementación del programa —el gobierno federal o estatal—. Finalmente, dentro de localidades seleccionadas, los hogares muestran una mayor intención de ir a votar, lo cual nos diría que Oportunidades es capaz de promover prácticas cívicas entre sus beneficiarios.

Ojalá que este ejercicio analítico ayude a reflexionar sobre tres cosas: 1) que programas sociales como Oportunidades o Prospera pueden tener efectos positivos en diversas áreas que, si bien no se relacionan directamente con la disminución de la pobreza, también son deseables. En particular el presente análisis sugiere que una ayuda social como Oportunidades puede generar hogares y localidades mejor informadas políticamente, y, eventualmente, el desarrollo de mejores prácticas democráticas. Impactos que, de entrada, no me atrevería a decir que son triviales; 2) que evaluar efectos causales en bienestar de programas sociales, sobre todo cuando no hay un elemento de “randomización”, es una tarea complicada. En este sentido, creo que el despliegue de un programa tan ambicioso como Prospera debería estar sujeto a un programa piloto al igual que lo hizo Oportunidades en sus etapas iniciales. Con todo, a la fecha no he escuchado ni tampoco leído nota alguna —espero hacerlo pronto— de un etapa piloto o de una estrategia de evaluación de impacto del programa, y 3) que la evidencia académica (positiva y negativa) sobre Progresa y Oportunidades podría servir para desarrollar un plan más integral y factible que nos dé pista sobre las condiciones, la manera y el grado en que Prospera facilitará el acceso de sus beneficiarios a la educación financiera, la independencia económica, etc., y cómo todo esto nos llevará a erradicar la pobreza y la desigualdad para el año 2018.

 

* César Eduardo Montiel Olea. Maestro en Ciencia Política por la Universidad de Nueva York (NYU). Licenciado en Ciencia Política por el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM). Se ha especializado en métodos cuantitativos y cuenta con amplia experiencia en el sector público. Es consultor externo de Central Ciudadano y Consumidor para el Programa de Seguridad Ciudadana, Justicia y Democracia.

** Para replicar el análisis por favor escribir a [email protected] en la página www.centralcyc.mx pueden consultar una versión más amplia de este artículo, así como las referencias bibliográficas completas.

 

 

Aquí el comunicado oficial de Presidencia de la República.

Gertler (2000, 2004) analiza el impacto de PROGRESA en diversas áreas relacionadas con salud y nutrición. Algunos de sus hallazgos más importantes son que los niños entre los 0 y 5 años de edad que recibieron el programa, tienen 12% menos de probabilidad de enfermar que los no recibieron el programa. También encuentra que los adultos entre 18 y 50 años de edad beneficiarios de PROGRESA tienen 17% menor días en incapacidad por enfermedad que aquellos adultos no beneficiarios. Además, su análisis sugiere que la altura de los niños de 12 años dentro de localidades beneficiarios es en promedio 1 centímetro mayor que aquellos niños dentro de localidades no beneficiarias.

Skoufias y Parker (2001) —al igual que Buddelmeyer y Skouflas (2004)— evalúan los efectos de PROGRESA en las tasas de asistencia escolar, así como en diversas tareas laborales (remuneradas o no remuneradas) desempeñadas por los niños. Usando diversas técnicas econométricas, estos autores encuentran que el programa causó un aumento significativo en las tasas de asistencia escolar tanto en niñas como en niños (los cuales varían de acuerdo con el grado escolar), y también redujo significativamente la participación de niñas y niños en actividades laborales.

El trabajo de Alix-García et al. (2011) sugiere que Oportunidades genera un shock en el ingreso de las familias, el cual se traduce directamente en un cambio en el consumo de las familias beneficiarias, así como en los patrones de producción agropecuarias de las mismas. Eventualmente, estos shocks encarecen la mano de obra para la usanza campesina, lo cual, al combinarse con la poca infraestructura de transporte en las comunidades más marginadas, aumenta las presiones para la deforestación con fines ganaderos en éstas.

Ver, por ejemplo, los trabajos de De La O (2013); Díaz-Cayeros et al. (2012), y Estrada y Poiré (2007).

En el primero, los autores, a través de una técnica econométrica denominada “Propensity Score Matching” y con base en la encuesta de salida del periódico Reforma relativa a la elección presidencial de 2006, encontraron que los beneficiarios de Oportunidades se identificaron mayormente con el PAN y menos con el PRI o como votantes independientes. Además, estos mismos beneficiarios, en contraste con quienes no recibieron los apoyos sociales durante ese año, evaluaron mejor la labor del presidente de la República ese mismo año. En el segundo, utilizando la misma técnica econométrica y con base en la Encuesta Nacional sobre Valores (ENVUD) de 2010, Razú encuentra que tener acceso al programa aumenta la probabilidad en 3 puntos porcentuales de formar asociaciones políticas así como la de participar en organizaciones o grupos vecinales.

Las encuestas están disponible públicamente en http://biiacs-dspace.cide.edu/xmlui/

Se utilizó el Índice de Marginación correspondiente al año 2000, el cual toma valores desde -2.77 (muy bajo) hasta 1.77 (muy alto).

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